Александр Галушка
Кристалл роста к русскому экономическому чуду
Глава 9
Ликвидация
Ликвидация от латинского liquidatio «разжижение».
Всякий распад начинается с воли.
И. А. Бродский
9.1. Ликвидация: начало
5 марта 1953 года меняется руководство страны.
В марте 1953 года начинают приниматься стратегические решения вне логики и принципов прежней организации экономической системы.
Отметим наиболее существенные из них.
В части государственного планирования и организации управления
15 марта 1953 года в срочном порядке принимается Закон о преобразовании Министерств, в соответствии с которым ликвидируется Госснаб – ключевой организующий, интегрирующий орган, обеспечивающий в режиме реального времени слаженную работу межотраслевых кооперационных цепочек, горизонтальную связанность между собой предприятий различных отраслей экономики, контроль поставок. На момент своей ликвидации Госснаб обеспечивает снабжение продукцией до 30 000 позиций номенклатуры{395}. Напомним, что о важности этого ведомства говорит тот факт, что из членов Правительства руководители только двух органов управления – Госснаба и Госплана – входят в состав высшего политического руководства страны[17].
Этим же Законом от 15 марта проводится значительное – более чем в три раза укрупнение министерств и ведомств.
Например, Министерство высшего образования, Министерство кинематографии, Министерство труда, Комитет по делам искусств, Комитет радиоинформации, Главполиграфиздат объединяются в одно ведомство – Министерство культуры.
Министерства легкой промышленности, рыбной промышленности, пищевой промышленности, мясной и молочной промышленности объединяются в одно ведомство – Министерство легкой и пищевой промышленности.
Министерство государственной безопасности и Министерство внутренних дел объединяются в одно ведомство – Министерство внутренних дел.
В результате управление хаотизируется, возникает несоответствие содержания и сложности объекта управления структуре субъекта управления, подрывается специализация министерств. Такая перекройка работы Правительства вносит дезорганизацию в весь процесс управления.
Уже через год становится понятна нежизнеспособность конструкции – министерства начинают разукрупнять.
В целом 15 марта 1953 года стартует продолжающийся далее более 10 лет интенсивный процесс постоянных, порой хаотичных и судорожных, противоречащих друг другу и разнообразных изменений системы государственного управления. «Перестановка стульев и табличек» становится способом реализации государственной политики. Возникает опасная иллюзия, что если просто переименовать орган управления, то проблемы, находящиеся в его ведении, сами собой решатся. Но вот только, например, от разделения руководящих органов на промышленные и сельскохозяйственные ни промтоваров, ни сельхозпродукции больше не становится.
В части больших проектов и опережающего создания инфраструктуры
21 марта 1953 года в Президиум Правительства поступает совершенно секретный доклад с приложением проекта Постановления Правительства, в котором предлагается «прекратить или полностью ликвидировать строительство» ряда стратегических объектов, как сказано, «осуществление которых не вызывается неотложными нуждами народного хозяйства». В качестве дополнительного мотива указывается: «Прекращение или ликвидация некоторых объектов строительства целесообразно также вследствие того, что эти стройки требуют расхода значительного количества металла, строительных и других технических материалов, оборудования, а также рабочей силы»{396}.
25 марта 1953 года в срочном порядке принимается совершенно секретное Постановление Правительства № 385 «Об изменении строительной программы 1953 года»{397}, которым ликвидируются 20 крупнейших проектов, в основном инфраструктурных.
Документом постановляется:
«Прекратить строительство следующих объектов:
а) гидротехнических сооружений –
– Главный Туркменский канал;
– самотечный канал Волга – Урал;
– Волгобалтийский водный путь;
– гидроузлы на Нижнем Дону;
– Усть-Донецкий порт;
б) железных и автомобильных дорог –
– железная дорога Чум – Салехард – Игарка, судоремонтные мастерские, порт и поселок в районе Игарки;
– железная дорога Комсомольск – Победино;
– тоннельный переход под Татарским проливом;
– железная дорога Апатиты – Кейва – Поной;
– железная дорога Варфоломевка – Чугуевка – бухта Ольга;
– железная дорога Чугуевка – Сергеевка;
– железная дорога Архангельск – Ручьи – Мезень;
– железная дорога Красноярск – Енисейск;
– железная дорога Петропавловск-Камчатский – Усть-Большерецк;
– автомобильная дорога Усть-Большерецк – Озеровский рыбкомбинат;
– автомобильные дороги на Кольском полуострове, в Архангельской и Мурманской областях и на побережье Балтийского моря;
в) промышленные предприятия –
– Кировский химический завод;
– Черногорский завод искусственного жидкого топлива;
– Араличевский завод искусственного жидкого топлива;
– верфь металлического судостроения в Осетрово».
На момент принятия этого решения по 75 % проектов уже идет строительство.
К марту 1953 года в рамках строительства Трансполярной железнодорожной магистрали выполнено 51,7 % строительно-монтажных работ, около 700 км путей находится в рабочем состоянии. Идея строительства Трансполярной магистрали, соединяющей районы бассейнов Печоры и Оби с портом Архангельска, возникает еще в XIX веке. В рамках этой идеи реализуются отдельные проекты вплоть до второй половины 1930-х годов. В 1937-м начинается строительство железной дороги Котлас – Воркута, движение по которой открывается 28 декабря 1941 года. В 1942 году вводится в строй участок Вельск – Котлас – Печора. Это дает возможность использовать воркутинский уголь в условиях недоступности топлива из находящегося в оккупации Донбасса и отдаленности от центральных регионов страны Кузбасса. Северо-Печорская дорога вносит достойный вклад в Победу.
Освоение севера России получает новый импульс с развитием Норильского металлургического комбината. Решением Правительства от 29 января 1949 года Северо-Печорская дорога продолжается до Игарки. Общая протяженность магистрали Чум – Салехард – Коротчаево – Игарка составляет без малого 1500 км.
Тем не менее строительство Трансполярной магистрали и все упомянутые выше стратегические проекты ликвидируются. Недостроенные объекты бросаются.
В основе данных проектов лежат исследования естественных производительных сил, разработки нескольких десятков НИИ и подготовленный к началу 1950-х годов прогноз диспропорций в развитии отечественной экономики, который показал, что во многих регионах страны требуется развитие транспортной инфраструктуры, энергетических мощностей и промышленных отраслей, в том числе на базе местного сырья. Без стратегических, инфраструктурных проектов, связывающих эти регионы, они будут всё в меньшей степени участвовать в экономическом взаимодействии с другими регионами – отставать в развитии.
Ярким свидетельством этого становится открытие в 1966 году гигантского Уренгойского газового месторождения. Его первооткрыватели используют в качестве жилых и хозяйственных помещений объекты, оставшиеся от строителей Трансполярной магистрали, которая должна была пройти непосредственно в данном районе. Многие реальные участники освоения этих месторождений говорят о том, что проектировщики инфраструктуры буквально предвидели открытие газовых запасов. Но в основе этого предвидения, конкретного выбора маршрутов не случайное совпадение, а глубокое понимание, исследование естественных производительных сил, стратегическое видение перспектив пространственного развития страны на десятилетия вперед.
И закономерна постановка вопроса, насколько эффективнее, с меньшими затратами и большей отдачей осваивались бы месторождения при наличии заранее созданной базовой инфраструктуры. Это урок, о котором полезно помнить сегодня при решении вопросов стратегического развития инфраструктуры, руководствуясь не ведомственными интересами и конъюнктурными соображениями, а долгосрочными горизонтами развития в интересах страны.
В феврале 1954 года Государственный департамент США даёт оценку влияния принятых решений на развитие экономики России: «…Промышленное развитие и развитие транспортных связей между регионами может замедлиться ввиду отмены промышленной программы 1953–1954 годов… В стране сделан упор на сельское хозяйство и, в основном, на освоение обширных целинных земель, что продлится, самое меньшее, пять-шесть лет. Это обстоятельство тоже может привести к замедлению индустриального развития…»{398}
В силу хозяйственной необходимости к ряду из этих проектов возвращаются в 60–70-е годы. При этом актуальность многих из них со временем нарастает. Например, замысел Трансполярной железнодорожной магистрали сейчас предполагается реализовать в рамках проекта «Северный широтный ход». Об актуальности соединения Сахалина с материком надежной транспортной артерией сегодня говорит руководство страны, а ОАО «РЖД» осуществляет проектирование мостового перехода. Отсутствие Кольской железной дороги не позволяет Кандалакшскому алюминиевому заводу работать на сырьевой базе Кольского полуострова и вынуждает его работать на сырье из г. Пикалево, а затем и на импортном сырье и т. д.
В части опережающего развития естественных производительных сил В марте 1953 года начинает сворачиваться реализация плана преобразования природы. В апреле 1953 года перестает выходить журнал «Лес и степь». В мае 1953 года все работы на государственных лесозащитных полосах прекращены. Ликвидируются лесозащитные станции, сокращается финансирование работ. В 1953 году по сравнению с 1952 годом лесополос вводится в 10–15 раз меньше, а облесение оврагов и песков в 1954 году сокращается в 20 раз. «Необыкновенное лето 1953 года принесло делу полезащитного лесоразведения тяжёлые и трудноисправимые последствия»{399}. Начинается вырубка посаженного леса, забрасываются несколько тысяч прудов и водоемов для разведения рыбы, ликвидируются 570 лесозащитных станций{400}. Закрываются машинотракторные станции, техника, использованная для реализации плана, перебрасывается на другие стройки. Наконец, в рамках ликвидации травопольной системы 8 февраля 1962 года принимается Постановление Правительства № 138. Документ списком («согласно приложению») отменяет 133 ранее принятые решения и постановления Правительства, в их числе под пунктом 68 значится системное Постановление Правительства от 20 октября 1948 года № 3960, которым заложены базовые основы плана преобразования природы.
Вместо плана преобразования природы по инициативе нового Главы государства в 1954 году начинается реализация другого проекта – освоение целины. Стартует реализация комплекса мероприятий по введению в оборот обширных земельных ресурсов Казахстана, Поволжья, Урала, Сибири, а также в Крыму и на Дальнем Востоке. При этом принимаются решения, которые ведут не к развитию, а к ослаблению естественных производительных сил. Разумное освоение указанных земель предполагает осторожный подход к возделыванию черноземных почв под зерновые культуры, а каштановых – под корма для животноводства. Но под распашку идут все пригодные земли степей общей площадью в 43 млн га (при первоначальном плане в 13 млн га). При этом распахивается 20 млн га каштановых земель. С одной стороны, фактически уничтожены степные травы. С другой – происходит дефляция почв (ветровая эрозия, выдувание сухих частиц почвы с возникновением пыльных бурь. – Прим. авторов). Пострадало не менее 9 млн га почвы. Только в Казахстане утрачено без малого 30 % содержащегося в почвах плодородного гумуса. Вспаханные почвы имеют более темный цвет, сильнее нагреваются солнцем, что приводит к их обезвоживанию. Урожайность зерновых на целинных землях падает с 7,3 ц/га до 6,1 ц/ га. В целом хозяйство в этих регионах становится нерентабельным (к началу 1980-х годов доля убыточных хозяйств составляет в Уральской области 78 %, Семипалатинской – 68 %, Целиноградской – 60 %). Малопригодные для эффективного земледелия районы оттягивают на себя большие материальные и человеческие ресурсы, что приводит к запустению хозяйств, расположенных в центральных – черноземных районах страны – хлебной житнице. Дополнительным негативным последствием освоения целины становится разорение местных популяций многих видов птиц и животных, например, перепелов, дроф, куропаток, сурков, сайгаков. И в конечном итоге к середине 1960-х годов над степными районами регулярно проносятся масштабные пыльные бури. Повторяется печальный опыт опустынивания земель Соединенных Штатов Америки{401}.
В части единства и целостности экономической системы
Рис. 67. Брошенный участок недостроенной Трансполярной железной дороги
В 1953 году стартует процесс ослабления организованности экономической системы, снижения ее концентрированности и эффекта масштаба, начинается передача предприятий и управленческих функций на региональный уровень. К 1956 году в региональное подчинение передается около 15 тыс. предприятий металлургии, угольной, нефтяной и других отраслей промышленности{402}. Например, в Сибири к 1956 году в общесоюзном ведении остаются лишь наиболее крупные предприятия, производящие 58,2 % промышленной продукции региона{403}.
В марте 1953 года до конца реализации ранее сформированного пятилетнего плана (1951–1955) остается более 2,5 лет. Несмотря на первые решения, принимаемые вне прежней логики развития экономики, система продолжает работать. Запас прочности и инерция велики. Как отмечает по этому поводу заместитель председателя Правительства (1960–1962, 1965–1980), председатель Госплана (1960–1962) Владимир Николаевич Новиков: «У опытных хозяйственников с годами сложилось убеждение, что, если на хорошо поставленном заводе сменить хорошее руководство на плохое, предприятие по инерции будет хорошо работать еще три года. С моей точки зрения, в масштабе страны сбить наше государство в целом на худший ритм работы можно было только искусственными или нарочито глупыми мерами, а при нормальном состоянии страны налаженное хозяйство при сложившихся кадрах и достигнутом уровне технического прогресса, при наличии талантливых конструкторов, технологов, учёных и квалифицированных рабочих могло сохранить набранные темпы более 10 лет. Нашу огромную машину непросто было раскачать, но и нелегко остановить»{404}.
Наиболее крупные – системные решения по ликвидации ключевых факторов модели опережающего развития начинают приниматься в основном с 1956 года – с начала новой пятилетки.
9.2. Ликвидация эффективности
В октябре 1955 года Глава государства формулирует новые принципы организации заработной платы: «Вопрос о повышении заработной платы низкооплачиваемых рабочих и служащих является очень актуальным и необходимо ускорить его решение … Этот вопрос нельзя решить только путем повышения производительности труда, снижения цен и другими мерами. По-видимому, нам надо пойти на прямое увеличение заработной платы низкооплачиваемых работников. В то же время целесообразно снизить заработную плату высокооплачиваемых работников интеллигентного труда».{405} В этом же ключе предлагается реформировать пенсии: «‹Необходимо› изменить законодательство о пенсиях, повысить размер пенсий для рабочих и служащих и снизить для некоторых категорий работников, которые получают слишком большие пенсии».{406}
В качестве источника повышения заработной платы низкооплачиваемых рабочих и повышения пенсий выбирается прежде всего использование ресурсов, обеспечивающих эффективность, – использование средств от роста производительности труда и снижения издержек производства. В феврале 1956 года на ХХ съезде Глава государства по этому поводу заявляет: «Возможно, придется использовать и часть тех средств, которые ранее предназначались на снижение розничных цен … С конца 1947 г. по 1955 г. эти цены снизились в 2,3 раза. План снижения розничных цен в последней пятилетке перевыполнен».{407}
В целом с начала 1956 года делается принципиальный управленческий выбор в пользу перераспределения имеющихся ресурсов, а не создания новых на основе роста эффективности и материального стимулирования, берется курс на «уравниловку» в организации оплаты труда. По сути выбор делается в пользу сиюминутных эффектов в ущерб долгосрочным результатам (можно сказать, возникает ущербная иллюзия возможности получения «молока без коровы»). Ослабляется ранее созданная система материального стимулирования и мотивации, соответственно, падает хозяйственная и социальная энергия[18] опережающего развития, динамичного роста, совершенствования экономической системы.
18 мая 1956 года выходит Постановление Правительства № 660 «Об изменении, дополнении и признании утратившими силу решений Правительства в связи с расширением прав министров, руководителей ведомств, директоров предприятий и изменением порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик»{408}. Документ списком («согласно приложению») отменяет 230 ранее принятых решений и постановлений Правительства, в их числе под пунктом 126 значится Постановление Правительства от 5 декабря 1946 г. № 2607 «О фонде директора промышленных предприятий» и Инструкция Министерства финансов, принятая в развитие этого Постановления.
Списком, наряду с более чем двумя сотнями решений, в том числе малозначительными, ликвидируется фонд директора – основополагающий элемент механизма снижения затрат, снижения цен и в целом основа неуклонного повышения эффективности экономики. Отменяется то самое Постановление, о котором министр финансов 1938–1960 годов Арсений Григорьевич Зверев в своей автобиографической книге «Записки Министра» пишет, как о новаторском документе, «решающем сложные проблемы» и запускающем «качественно» иной подход к развитию экономики. Вместе с ликвидацией фонда директора ликвидируется мотивация руководства и трудовых коллективов к снижению затрат, на практике начинается ползучий переход к уравниловке, падает конкуренция за лучшее достижение целей развития. Это сочетается с сильно ослабевающим контролем руководящих органов за достижением показателя снижения затрат.
15 августа 1956 года выходит Постановление Правительства № 1124 «Об изменении порядка пересмотра норм выработки». Документ отменяет проводившееся ранее каждый год целевое и фронтальное повышение норм выработки по всей экономике. Именно то повышение, которое члены Правительства предлагали определить в учебнике экономики как один из основополагающих принципов организации экономической системы.
Администрациям предприятий теперь предлагается самостоятельно разрабатывать самим себе годовые календарные планы пересмотра норм выработки. При этом не ставится вопрос, в чём же будет мотив предприятий разрабатывать самим себе напряжённые задания по повышению эффективности, постоянно искать пути её повышения, снижать затраты времени на выпуск единицы продукции.
Григорий Алексеевич Явлинский, исследующий последствия решения об отмене целевого, фронтального повышения норм выработки, приходит к выводу, что данное решение становится «началом конца» и «смертным приговором системе». Вот что он пишет: «В середине 50-х годов в истории… экономики произошло знаменательное событие, до сих пор еще не привлекшее того внимания, которое оно на самом деле заслуживало. Именно тогда…впервые не смогли принять решение о единовременном пересмотре норм выработки для всех работников промышленности, транспорта и связи – как это делалось все предыдущие годы…Практически прекратился плановый пересмотр норм труда. Это было началом конца…, смертным приговором системе, исполнение которого лишь растянулось потом на 35 лет»{409}. Этим решением подрывается целостность и организованность экономической системы, интересы отдельных предприятий автономизируются – отрываются от интересов развития экономической системы в целом. Ликвидируется основополагающий механизм постоянного улучшения экономической, организационной, технологической работы предприятий, регулярного снижения затрат времени на выпуск единицы продукции, непрерывного роста производительности труда и эффективности производства.
4 октября 1965 года принимается Постановление Правительства № 729, которым показатель снижения себестоимости исключается из числа плановых показателей{410}.
Последнее формальное основание для предприятий снижать затраты и повышать эффективность производства ликвидируется. По сути, механизм снижения затрат, ранее основательно подорванный, окончательно прекращает свое существование.
Цены при этом больше не снижаются, а только прямо или скрыто растут (смотри графики на Рис. 68 и 69).
Рис. 68. Рост официальных цен на основные продукты питания в отношении к ценам 1954 г. (%)
Рис. 69. Рост официальных цен на некоторые виды промышленных товаров (руб.)
В марте 1958 года принимается Закон, которым ликвидируются машинно-тракторные станции (МТС), являющиеся важным фактором эффективной организации сельскохозяйственного производства.
Вся сельскохозяйственная техника распродается сельхозтоваропроизводителям, которые теперь несут все бремя и затраты, связанные с ее эксплуатацией и дальнейшим обновлением. «Реформа 1958 г. по реорганизации МТС ложилась на колхозы тяжелым бременем, поскольку им приходилось выкупать у государства тракторы, комбайны, почвообрабатывающие и др. орудия и механизмы. В итоге рушилась устойчиво работавшая производственная система "МТС – сельхозпроизводители". Прямым следствием аграрного реформаторства правительства стало обострение продовольственного вопроса: страна столкнулась с острой нехваткой хлеба»{411}. В целом разрушается специализация, падает концентрация техники и эффект масштаба от ее использования, снижается эффективность загрузки, распределения и использования сельскохозяйственной техники.