А. Н. Борисов
Комментарий к Федеральному закону от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 236-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»;

Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 409-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу пункта 3 части 1 статьи 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в связи с принятием Федерального закона «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 172-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 304-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 28 декабря 2016 г. № 488-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 1 мая 2017 г. № 84-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 18 июня 2017 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан – участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 266-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»;

Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования обязательных требований к учредителям (участникам), органам управления и должностным лицам финансовых организаций».

Введение

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – комментируемый Закон) является уже третьим единым российским законодательным актом, устанавливающим основания признания судом юридического лица несостоятельным (банкротом), порядок ликвидации такого юридического лица, а также очередность удовлетворения требований кредиторов.

Первым таким актом являлся Закон РФ от 19 ноября 1992 г. № 3929–1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», который определял условия и порядок объявления предприятия несостоятельным должником и осуществления конкурсного производства, а также устанавливал очередность удовлетворения требований кредиторов. Однако, поскольку этот Закон, один из немногих ориентированных на рыночные отношения, разрабатывался в условиях отсутствия практики применения такого законодательства и основополагающих законодательных актов, регулирующих новые экономические и правовые отношения, возникла необходимость его существенного пересмотра. На это указывали авторы законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон 1998 г. о банкротстве). В рамках реализации норм указанного были приняты Федеральные законы от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее – Закон о банкротстве кредитных организаций) и от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» (далее – Закон о банкротстве субъектов ТЭК).

В свою очередь, авторами законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона отмечалось, что практика применения Закона 1998 г. о банкротстве выявила недостаточную защиту прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности. В частности, отмечались следующие наиболее актуальные проблемы в сфере несостоятельности (банкротства):

нарушение прав должника и учредителей должника – возбуждение процедуры банкротства по фиктивным документам или незначительной сумме задолженности без предоставления возможности должнику расплатиться по таким суммам, отсутствие возможности для учредителей должника провести оздоровление под контролем кредиторов при уже возбужденном деле о банкротстве;

нарушение прав миноритарных кредиторов при проведении процедур банкротства и слабая защита в процедурах банкротства кредиторов, требования которых обеспечены залогом;

нарушение прав государства как кредитора по налоговым платежам;

непрозрачность процедур банкротства, недостаточная урегулированность процедур банкротства, позволяющая арбитражным управляющим и иным участникам процесса банкротства злоупотреблять правами;

вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов в процедурах внешнего управления и конкурсного производства;

отсутствие эффективных механизмов ответственности недобросовестных арбитражных управляющих.

Соответственно, на решение перечисленных проблем и были, прежде всего, ориентированы нормы комментируемого Закона. За время действия данного Закона в него внесены изменения более чем тремя десятками законодательных актов. Эти изменения проанализированы при рассмотрении соответствующих норм Закона. Здесь же представляется целесообразным упомянуть о том, что наиболее объемные изменения внесены Федеральными законами от 30 декабря 2008 г. № 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон 2008 г. № 296-ФЗ) и от 28 апреля 2009 г. № 73-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон 2009 г. № 73-ФЗ).

Первый из названных Законов принят в целях устранения выявленных правоприменительной практикой пробелов и неточностей комментируемого Закона. В частности, уточнены процессуальный статус и полномочия СРО арбитражных управляющих, порядок формирования ее компенсационного фонда, ответственность за действия (бездействие) арбитражных управляющих, урегулирован вопрос перехода арбитражного управляющего из одной саморегулируемой организации в другую. Также Законом 2008 г. № 296-ФЗ уточнены отдельные положения, касающиеся финансового оздоровления, внешнего управления, упрощенных процедур банкротства (ликвидируемых и отсутствующих должников).

Целью второго из названных Законом являлось повышение эффективности мер принуждения к исполнению обязательств перед кредиторами путем увеличения конкурсной массы должника. При этом предполагается увеличение конкурсной массы за счет института конкурсного оспаривания сделок должника, направленных на отчуждение имущества или принятие имущественных обязательств, а также путем включения в конкурсную массу имущества лиц, несущих субсидиарную имущественную ответственность.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом

1. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации настоящий Федеральный закон устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов.

2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на юридические лица, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

3. Отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, регулируются настоящим Федеральным законом. Нормы, которые регулируют несостоятельность (банкротство) граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и содержатся в иных федеральных законах, могут применяться только после внесения соответствующих изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

3¹. Порядок выплаты компенсации работнику в случае утраты заработной платы, причитающейся работнику, но не выплаченной работодателем, являющимся юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в отношении которых возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве), устанавливается федеральным законом.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.

5. К регулируемым настоящим Федеральным законом отношениям с участием иностранных лиц в качестве кредиторов применяются положения настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

6. Решения судов иностранных государств по делам о несостоятельности (банкротстве) признаются на территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

При отсутствии международных договоров Российской Федерации решения судов иностранных государств по делам о несостоятельности (банкротстве) признаются на территории Российской Федерации на началах взаимности, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статья определяет общественные отношения, регулируемые комментируемым Законом, или предмет регулирования данного Закона. Подобным образом ранее был определен предмет регулирования Закона 1998 г. о банкротстве в его ст. 1 (изменения обозначены ниже).

В качестве основы определения предмета регулирования комментируемого Закона назван ГК РФ. Речь идет о норме п. 3 ст. 65 данного Кодекса, согласно которой (в ред. Федерального закона от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ) основания признания судом юридического лица несостоятельным (банкротом), порядок ликвидации такого юридического лица, а также очередность удовлетворения требований кредиторов устанавливаются законом о несостоятельности (банкротстве), а также о норме п. 2 ст. 25 данного Кодекса, согласно которой (в ред. Закона 2015 г. № 154-ФЗ) основания, порядок и последствия признания арбитражным судом гражданина несостоятельным (банкротом), очередность удовлетворения требований кредиторов, порядок применения процедур в деле о несостоятельности (банкротстве) гражданина устанавливаются законом, регулирующим вопросы несостоятельности (банкротства).

Ранее действовал также Закон о банкротстве кредитных организаций, но данный Закон, как и Закон о стабильности банковской системы признаны утратившими силу Законом 2014 г. № 432-ФЗ, которым глава IX Закона дополнена параграфом 4¹, посвященным банкротству кредитных организаций (см. коммент. к ст. 189⁷ Закона). До принятия комментируемого Закона также действовал Закон о банкротстве субъектов ТЭК, который устанавливал особенности признания несостоятельными (банкротами) субъектов естественных монополий ТЭК и проведения процедур их банкротства (утратил силу с 1 июля 2009 г., см. ст. 232 Закона).

В соответствии с п. 2 статьи в сфере действия комментируемого Закона находятся только те юридические лица, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с ГК РФ (до внесения Законом 2007 г. № 318-ФЗ изменения, как и в п. 2 ст. 1 Закона 1998 г. о банкротстве непосредственно перечислялись виды юридических лиц, исключаемых из серы действия соответствующего Закона). Соответствующее регулирование содержится в следующих положениях п. 1 ст. 65 части первой данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ): юридическое лицо, за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации, по решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом); государственная корпорация или государственная компания может быть признана несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание; фонд не может быть признан несостоятельным (банкротом), если это установлено законом, предусматривающим создание и деятельность такого фонда; публично-правовая компания не может быть признана несостоятельной (банкротом).

В качестве особенностей регулирования, допускаемых изложенной нормой ГК РФ, необходимо отметить следующее. Правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве) не применяются к процедуре ликвидации Внешэкономбанка (ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ), Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ), Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ч. 11 ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ). Положения комментируемого Закона не распространяются на Российскую корпорацию нанотехнологий (ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ), Госкорпорацию «Ростехнологии» (ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ), Госкорпорацию по атомной энергии «Росатом» (ч. 11 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ), Государственную компанию «Автодор» (ч. 13 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ), Фонд перспективных исследований (ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 16 октября 2012 г. № 174-ФЗ «О Фонде перспективных исследований»), Государственную корпорацию «Роскосмос» (ч. 12 ст. 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»).

Как видно, в круг лиц, на которых должно распространяться действие комментируемого Закона, не входят публично-правовые образования – Россия, субъекты РФ и муниципальные образования. Вместе с тем в Определении КС России от 24 февраля 2005 г. № 60-О отмечалось, что специальный характер правоспособности публично-правовых образований не освобождает их от имущественной ответственности и обязывает федерального законодателя избирать способы и механизмы, направленные на надлежащее исполнение обязательств и осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; в настоящее время меры борьбы с неплатежеспособностью субъектов РФ и муниципальных образований предусмотрены главой 19¹ «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации» БК РФ, положения которой направлены в т. ч. на осуществление мер по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

В пункте 3 статьи воспроизведены положения п. 4 ст. 1 Закона 1998 г. о банкротстве о регулировании отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) граждан, в т. ч. ИП. Изменения и дополнения в Закон, о которых идет речь в п. 3 статьи, внесены Законом 2015 г. № 154-ФЗ. Наряду с прочим глава X дополнена параграфом 1¹, посвященным реструктуризации долгов гражданина и реализации имущества гражданина, а также параграфом 4, определяющим особенности рассмотрения дела о банкротстве гражданина в случае его смерти.

С учетом п. 1 и 3 статьи, а также приведенного выше пункта 2 ст. 25 ГК РФ в п. 4 Постановления Пленума ВС России 2015 г. № 45 разъяснено, что дела о банкротстве граждан, в т. ч. ИП, рассматриваются арбитражным судом по правилам, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными Законом (п. 1 ст. 6, п. 1 ст. 32 Закона и ч. 1 ст. 223 АПК РФ), который в системе правового регулирования несостоятельности (банкротства) участников гражданского (имущественного) оборота является специальным.

Пункт 3¹ статьи предусматривает установление отдельным федеральным законом порядка выплаты компенсации работнику в случае утраты заработной платы, причитающейся работнику, но не выплаченной работодателем, являющимся юридическим лицом или ИП, в отношении которых возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве), устанавливается федеральным законом. Пункт вводится Законом 2015 г. № 186-ФЗ, принятым по вопросам повышения ответственности за нарушение сроков выплаты заработной платы, но лишь с 1 января 2022 г.

Пункт 4 статьи содержит традиционное для федерального законодателя положение (такое же положение содержалось п. 5 ст. 1 Закона 1998 г. о банкротстве), применительно к действию комментируемого Закона с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора. Следует отметить, что указанная конституционная норма не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Разъяснения о понятиях таких принципов и норм данные в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Согласно положениям названного Закона (в ред. Закона 2007 г. № 318-ФЗ) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», а также в п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

В пункте 5 статьи закреплено правило, которое непосредственно вытекает из правила п. 4 статьи и согласно которому к регулируемым комментируемым Законом отношениям с участием иностранных лиц в качестве кредиторов применяются положения комментируемого Закона, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Это правило согласуется с нормой ч. 1 ст. 253 гл. 33 «Особенности рассмотрения дел с участием иностранных лиц» АПК РФ, устанавливающей, что дела с участием иностранных лиц рассматриваются арбитражным судом по правилам данного Кодекса с особенностями, предусмотренными названной главой, если международным договором РФ не предусмотрено иное.

Положения п. 6 статьи определяют порядок признания решений судов иностранных государств по делам о несостоятельности (банкротстве) на территории РФ: такие решения признаются на территории РФ в соответствии с международными договорами РФ; при отсутствии международных договоров РФ такие решения признаются на территории РФ на началах взаимности, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Среди международных актов, о которых идет речь, центральное место занимает Конвенция ООН о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений, заключенная в г. Нью-Йорке 10 июня 1958 г. и ратифицированная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 августа 1960 г. (при ратификации сделано заявление о том, что СССР будет применять положения названной Конвенции в отношении арбитражных решений, вынесенных на территории государств, не являющихся участниками Конвенции, лишь на условиях взаимности).

В рамках сотрудничества внутри Содружества Независимых Государств действуют такие многосторонние международные договоры РФ, как Соглашение правительств государств – участников СНГ о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, заключенное в г. Киеве 20 марта 1992 г. (ратифицировано Постановлением Верховного Совета РФ от 9 октября 1992 г. № 3620–1), Конвенция государств – участников СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенная в г. Минске 22 января 1993 г. (ратифицирована Федеральным законом от 4 августа 1994 г. № 16-ФЗ) и Конвенция государств – участников СНГ о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения, заключенная в г. Москве 28 марта 1997 г. (ратифицирована Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 134-ФЗ).

Соответствующие вопросы регулируются также двусторонними международными договорами РФ, особое место среди которых занимает Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о порядке взаимного исполнения судебных актов арбитражных судов Российской Федерации и хозяйственных судов Республики Беларусь, заключенное в г. Москве 17 января 2001 г. и ратифицированное Федеральным законом от 11 июля 2002 г. № 90-ФЗ.