Олег Федорович Шахов
Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук
– функционирование на основе устойчивых прямых и обратных связей;
– возможность достижения конкретного результата на основе поставленных целей [330].
Разделяя вывод указанных авторов об объективности механизма, полагаем, что применительно к стратегическому партнерству государства и бизнеса такая характеристика имеет более разнообразную основу – процессы экономической, институциональной, управленческой природы.
Акцент, сделанный указанными авторами, на наличие прямых и обратных связей корректен, однако выделение связей только по предложенному ими основанию не является достаточным для их полноценной характеристики.
Интерес представляет и точка зрения А.Г. Воржецова и И.Ю. Ханнановой на механизм взаимодействия государства и гражданского общества. По их мнению, такой механизм представляет собой относительно упорядоченную систему структур и отношений, с помощью которых достигаются цели индивидов и их коллективных образований. Он включает нормативно-правовую базу, а также определенные организационные формы взаимодействия государства и гражданского общества [54].
Позитивной оценки, на наш взгляд, заслуживают положения, определяющие отношения и организационные формы взаимодействия государства и гражданского общества в качестве элементов названного механизма.
Что касается нормативно-правовой базы, то, на наш взгляд, она является не элементом структуры такого механизма, а необходимой составляющей институционального обеспечения его действия.
Проведенный сравнительный анализ российского опыта относительно структуры механизма партнерства государства и бизнеса, их выявленные сильные и слабые стороны, предложенные нами уточнения и дополнения конструктивных положений, сформулированных другими исследователями, позволяют обосновать авторскую позицию[19].
Существо этой позиции раскрывается в следующих теоретических положениях.
А. Объективность механизма стратегического партнерства государства и бизнеса (далее – механизма) образуют процессы экономической, институциональной и организационной природы (их содержательная характеристика дана нами в разделе 1.1).
Б. Механизм стратегического партнерства государства и бизнеса призван обеспечить:
– реализацию общих и согласованных особенных интересов партнеров (состав интересов установлен нами в разделе 1.1);
– достижение стратегических целей партнерства и получение ожидаемых партнерами эффектов (раскрыты нами в разделах 1.2 и 1.3);
– реализацию системы принципов взаимодействия партнеров (обоснованы нами в разделе 2.1 настоящей работы);
– эффективное использование и развитие государственной и частной собственности;
– удовлетворение потребностей конечных потребителей результатов деятельности партнерства.
В. Механизм стратегического партнерства государства и бизнеса реализует совокупность функций управления, агрегированный формат состава которых включает:
– планирование (при ее декомпозиции выделяют прогнозирование, планирование);
– организацию (при ее декомпозиции выделяют организацию, стимулирование, координацию);
– контроль (при ее декомпозиции выделяют анализ, контроль).
Г. Механизм стратегического партнерства государства и бизнеса имеет две взаимосвязанные сферы действия, обеспечивающего:
– взаимодействие партнеров;
– воздействие, которое осуществляют партнеры на объекты, использование которых востребовано в деятельности партнерства.
Д. Механизм стратегического партнерства государства и бизнеса представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, посредством которых обеспечивается взаимодействие государства и бизнеса и их совместное воздействие на объекты, востребованные в процессах экономической и управленческой деятельности стратегического партнерства.
Е. Структура механизма стратегического партнерства государства и бизнеса включает следующие элементы:
– субъекты (государство, бизнес);
– отношения и связи между субъектами;
– способы и инструменты, посредством которых обеспечивается взаимодействие партнеров и их совместное воздействие на объекты.
Ж. Разнообразие реализуемых партнерами интересов, целей и задач деятельности партнерства обусловливает применение разных способов (типов) взаимодействия субъектов и их воздействия на объекты.
Каждый способ взаимодействия стратегических партнеров реализуется посредством комбинации определенных приемов (инструментов).
З. Разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса, их специфические признаки (установлены и содержательно раскрыты нами в разделе 1.2) обусловливают наличие как общих, так и особенных характеристик механизмов партнерства, востребованных в обеспечении деятельности его разных форм. Эти характеристики проявляются в содержании отношений и связей между субъектами, а также в способах и инструментах, ими применяемых.
Детализируя представление о механизме стратегического партнерства государства и бизнеса, обратим внимание на следующие значимые моменты.
1. Первая из выделенных сфер (взаимодействие партнеров) действия механизма охватывает и внутреннюю, и внешнюю среду партнерства. В этой сфере механизм призван, в первую очередь, обеспечить согласование особенных интересов партнеров, планирование, организацию, координацию и контроль их совместной деятельности.
Вторая сфера (воздействие партнеров на объекты) действия механизма охватывает внешнюю среду партнерства. В этой сфере механизм призван реализовать общие и согласованные интересы партнеров, обеспечить достижение целей партнерства.
2. Объектную базу механизма формируют ресурсы, мобилизацию и эффективное использование которых он призван обеспечить. Их состав зафиксирован нами ранее (раздел 1.1).
3. Роли государства и бизнеса как субъектов механизма имеют общие и особенные характеристики. К первым могут быть отнесены:
– совместно осуществляемое планирование ресурсов, результатов и эффектов деятельности партнерства;
– совместно осуществляемая мобилизация ресурсов, необходимых для деятельности партнерства;
– совместно осуществляемый мониторинг состояния, результатов и эффектов деятельности партнерства;
– контроль выполнения обязательств, возложенных на партнера.
К особенным характеристикам роли государства следует отнести:
– установление критериев и показателей оценки эффективности деятельности партнерства;
– обеспечение гарантии неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы частного партнера (осуществляется применительно к проектам, имеющим инвестиционный характер);
– стимулирование стратегически значимых параметров хозяйственной деятельности частного партнера (внедрение технологических и продуктовых новаций, создание высокопроизводительных рабочих мест, расширение масштабов импортозамещения и экспорта высокотехнологичной продукции и др.).
К особенным характеристикам роли частного партнера могут быть отнесены:
– организация хозяйственной деятельности, обеспечивающей эффективное использование ресурсов, мобилизованных партнерами;
– организация предоставления конечным потребителям общественных и частных благ и услуг.
4. Способы (типы) взаимодействия субъектов механизма и их воздействия на объекты различаются по:
– природе (экономическая, институциональная, информационная);
– содержанию (составу объектов, целей, задач, инструментов).
5. Состав инструментов, посредством которых реализуются способы (типы) взаимодействия субъектов механизма и их воздействия на объекты, может быть выделен по ряду оснований:
• по субъектам применения:
– используемые государственными органами федерального и регионального уровней (например, государственные федеральные и региональные государственные программы;
финансирование, осуществляемое институтами развития федерального и регионального уровней; инфраструктурные объекты, находящиеся в федеральной и региональной собственности и др.);
– используемые бизнес-структурами (например, стратегии управления частных компаний, реализация которых связана с участием в проектах государственно-частного партнерства; финансирование инвестиционных проектов, значимых для социально-экономического развития региона; контроллинг и др.);
– используемые совместно органами публичной власти и бизнесом (индустриальные и технологические парки; особые экономические зоны, территории опережающего развития, концессионные соглашения; контракты на производство работ и услуг и др.);
• по сфере распространения:
– общие, применяемые во всех формах стратегического партнерства государства и бизнеса (мониторинг состояния и результатов деятельности партнерства и др.);
– особенные, востребованные в обеспечении деятельности определенных форм партнерства (например, для ГЧП – проектное финансирование, для партнерства, связанного с пространственным развитием экономики – льготы по налогам, для партнерства в стратегическом планировании – краудсорсинг);
– избирательные, обусловленные, с одной стороны, спецификой государственной поддержки отраслей (например, использование специального инвестиционного контракта в промышленности), с другой, – потенциалом территорий и практикой его реализации (например, в ряде субъектов РФ апробирована разработка стратегий формирования и развития кластеров, планов развития и размещения производительных сил в экономическом пространстве региона и др.).
2.2 Участие государства и бизнеса в стратегическом планировании социально-экономического развития субъектов РФ
Предварим решение поставленной научной задачи указанием на то, что первый опыт участия государства и бизнеса в стратегическом планировании социально-экономического развития субъектов РФ зафиксирован во второй половине 90-х годов ХХ века.[20] Массовой такая практика становится в первом десятилетии ХХI века, когда регионы страны впервые осуществили разработку стратегий социально-экономического развития на долгосрочный период времени.[21]
Отметим, что на протяжении длительного периода времени эта форма стратегического партнерства государства и бизнеса не имела законодательной основы. Она появилась с вводом в действие Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В настоящее время в соответствии с требованиями названного закона в субъектах РФ осуществляется либо разработка новых стратегий,[22] либо актуализация действующих стратегий, предусматривающая установление нового горизонта планирования и обновление содержания их базовых компонентов. Эффективное решение этих задач, на наш взгляд, может быть обеспечено только при использовании потенциала стратегического партнерства государства и бизнеса.
Оценка современной практики участия названных партнеров в стратегическом планировании социально-экономического развития субъектов РФ востребована в обосновании мер, призванных повысить его качество. Сложность ее получения предопределена тем обстоятельством, что в содержании стратегий, как правило, отсутствуют акценты, позволяющие четко определить, на каких этапах стратегического планирования и в какой мере был использован потенциал стратегического партнерства государства и бизнеса.
В связи с этим предлагается авторский методический подход, предусматривающий следующее.
Для оценки современной практики участия названных партнеров в стратегическом планировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации разработан методический подход, предусматривающий определенный состав и последовательность действий:
– установление необходимого состава основных задач разработки региональной стратегии, эффективное решение которых может быть достигнуто только при взаимодействии государства и бизнеса;
– сравнение этого состава с фактически реализуемым при разработке актуализированных стратегий регионального развития;
– взаимосвязанное применение методов контент-анализа и компаративного (сравнительного) анализа;
– использование информационной базы, включающей разработанные стратегии социально-экономического развития регионов[23], включение в состав объектов анализа субъектов РФ, представляющих разные Федеральные округа, что необходимо для обеспечения репрезентативности полученных оценок[24].
Реализация предложенного методического подхода осуществлена применительно к выборке субъектов РФ, включающей: Алтайский край (Сибирский федеральный округ) [29]; Вологодскую область (Северо-Западный федеральный округ); Воронежскую область (Центральный федеральный округ); город Севастополь (Республика Крым) [20]; Иркутскую область (Сибирский федеральный округ); Камчатский край [22] (Дальневосточный федеральный округ); Костромскую область [23] (Центральный федеральный округ); Красноярский край [24] (Сибирский федеральный округ); Республику Башкортостан (Приволжский федеральный округ) [30]; Республику Саха (Якутия) (Дальневосточный федеральный округ); Республику Татарстан (Приволжский федеральный округ) [31]; Санкт-Петербург (Северо-Западный федеральный округ) [36]; Тамбовскую область [38] (Центральный федеральный округ); Хабаровский край [39] (Дальневосточный федеральный округ).
Необходимый состав задач разработки региональной стратегии, эффективное решение которых может быть достигнуто при взаимодействии государства и бизнеса, определен исходя из интересов участников стратегического партнерства. При его формировании учтены также требования, установленные Методическими рекомендациями по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации, утвержденными Министерством экономического развития Российской Федерации[25].
Для визуализации полученных нами результатов проведенного сравнения состава основных задач разработки стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, в решении которых было востребовано взаимодействие государства и бизнеса, с их фактическим перечнем, содержащимся в анализируемых региональных стратегиях, представим информацию в табличной форме (Таблица И1).
Анализ информации, содержащейся в Таблице К1, позволяет сделать ряд выводов.
1. Единичными примерами субъектов РФ, отличающимися широким спектром задач стратегического планирования, в решение которых востребовано партнерство государства и бизнеса, являются практики разработки стратегий социально-экономического развития Воронежской области, Республики Татарстан, Санкт-Петербурга. Заслуживают внимания полученные разработчиками этих стратегий результаты, в числе которых:
– диагностика ключевых проблем социально-экономического развития субъекта РФ, проведенная как на общесистемном уровне, так и применительно к отдельным структурным элементам социально-экономической системы – комплексам, отраслям (Санкт-Петербург);
– обозначенные в стратегиях риски (угрозы) и возможности социально-экономического развития регионов подкреплены оценками их важности (приоритетов), силы воздействия, вероятности осуществления, полученными при анкетировании разных групп экспертов, в том числе, представителей стейкхолдеров (Воронежская область);
– содержательная характеристика конкурентных преимуществ субъекта РФ дается в двух «срезах» – глобальном и межрегиональном (Республика Татарстан). В первом случае посредством применения показателя валового регионального продукта по паритету покупательской способности (ППС) осуществлена оценка нынешней и ожидаемой глобальной конкурентоспособности названного субъекта РФ, во втором – на основе использования комплекса основных общенациональных рейтингов фиксируются позиции региона в социально-экономическом пространстве России;
– идентификация конкурентных преимуществ региона осуществляется посредством, во-первых, установления критериев их выбора из состава его сильных сторон, во-вторых, сравнительного анализа состояния и совокупного потенциала региона в экономическом пространстве Федерального округа (в который входит субъект РФ) и России (Воронежская область);
– состав стратегических целей и задач социально-экономического развития субъекта РФ формируется на общесистемном уровне и декомпозируется применительно к структурным элементам его социально-экономической системы – комплексам, отраслям, видам экономической деятельности (Воронежская область).
2. Массовой является практика, отличающаяся суженным спектром задач стратегического планирования развития регионов, в решении которых необходимо взаимодействие государства и бизнеса. Их немногочисленный перечень в большинстве случаев включает только: диагностику ключевых проблем социально-экономического развития субъектов РФ; характеристику факторов развития регионов; идентификацию конкурентных преимуществ региона; установление стратегических приоритетов, целей и задач развития субъектов РФ; определение состава инструментов реализации стратегий.
Последствиями такого ограниченного выбора оказываются заметные «пробелы» в содержании стратегий, к которым можно отнести следующие:
– идентификация конкурентных преимуществ субъектов РФ сводится, как правило, к перечислению их сильных сторон, не подкрепленному оценками занимаемых и ожидаемых в будущем позиций региона на национальном и мировом рынках товаров и услуг;
– характеристика внутренних факторов развития не дополняется определением наиболее значимых факторов экзогенного действия, влияющих на состояние и перспективы развития субъектов РФ;
– определение инструментария решения ключевых задач социально-экономического развития регионов не сопровождается его «привязкой» к сферам, комплексам, отраслям экономики субъектов РФ.
Для выявления соответствия полноты результатов, полученных при решении задач разработки стратегий, систематизируем информацию и для ее визуализации используем табличный формат (Таблица К1).
Анализ информации, содержащейся в Таблице К1, позволяет сделать ряд выводов.
1. Подавляющее большинство примеров свидетельствует о том, что вместо задач, которые, по сути, должны являться мерами, необходимыми для достижения установленных приоритетов и целей[26], в анализируемых региональных стратегиях приведены либо целевые установки (обеспечение опережающего развития энергетической, инженерной, транспортной инфраструктуры; модернизация туристской инфраструктуры; создание новых высокотехнологичных производств и др.), либо направления деятельности органов государственной власти субъектов РФ (содействие развитию малого и среднего предпринимательства; стимулирование применения передовых технологий; стимулирование инновационного производства; стимулирование развития туристской инфраструктуры и др.).
2. Даже в тех случаях, когда определена направленность (обозначена объектная база) действий органов государственной власти субъектов РФ (развитие действующих кластеров, создание новых кластеров, технопарков, индустриальных парков и др.), их суть не раскрывается, т. е. остается неясным, какие конкретно мероприятия будут реализованы в среднесрочной и долгосрочной перспективе для достижения стратегических целей.
Важно и другое – постановка таких задач зачастую не сопровождается указанием «точек» в экономическом пространстве регионов (конкретные муниципальные образования), в которых планируются соответствующие процессы (создания новых, или развития действующих элементов социально-экономической системы субъектов РФ.
Справедливости ради отметим, что иногда недостающая информация содержится в Приложениях к стратегиям, в которых приведены перечни государственных программ и ключевых проектов, необходимых для ее реализации. Однако наличие такой информации в необходимой и достаточной полноте фиксируется только в единичных случаях.
3. Полагаем, что к разработке названного компонента структурной композиции региональных стратегий бизнес вряд ли был привлечен в качестве активного участника. Иначе трудно понять, почему в постановке и содержании задач отсутствуют интересующие его в первую очередь, конкретные действия (экономические, финансовые, организационно-правовые и др.), которые власти намерены совместно с ним реализовать в той, или иной сфере, отрасли, географической «точке» пространственной организации экономики региона в процессе реализации стратегий.
Обратимся к другому компоненту структуры стратегии – инструментарию ее реализации (Таблица Л1).
Анализ информации, содержащейся в Таблице Л1, позволяет сделать ряд выводов.
1. Единичными примерами, отличающимися широким спектром востребованных для достижения поставленных стратегических целей инструментов управления, использование которых основывается на взаимодействии органов государственной власти и бизнеса, являются практики разработки стратегий социально-экономического развития Воронежской области и Республики Татарстан. Их отличительными характеристиками являются также:
– «привязка» инструментов управления к стратегическим направлениям и ключевым задачам социально-экономического развития региона;
– дополнение традиционных инструментов новыми, в числе которых: Схема (план) развития и размещения производительных сил Воронежской области, прогноз научно-технологического развития субъекта РФ (Воронежская область); Программа развития и размещения производительных сил Республики Татарстан на основе кластерного подхода; консорциум глобальных университетов; агентство творческих индустрий; гарантийный фонд экспорта (Республика Татарстан).
2. Массовой является практика, ориентированная на фиксацию агрегированного варианта механизма реализации стратегий, не дополненного конкретизацией составляющих этот механизм инструментов управления региональным развитием. К основным последствиям такой практики относятся «пробелы» в содержании стратегий:
– состав инструментов управления слабо коррелирует с разнообразием общих и особенных интересов стратегических партнеров;
– «подача» инструментов зачастую осуществляется в формате установок на их совершенствование, улучшение, развитие без раскрытия сути необходимых изменений в условиях и алгоритмах их применения.
3. Полагаем, что и к разработке этого компонента структурной композиции региональных стратегий бизнес вряд ли был привлечен в качестве активного участника. Иначе трудно понять, почему во многих случаях позиционируемый инструментарий управления ограничивается преимущественно инструментами, использование которых находится только в компетенции органов государственной власти (государственные программы, прогнозы социально-экономического развития, бюджетный прогноз субъекта РФ, бюджетное финансирование, налоговые преференции).
Резюмируя, можно констатировать, что стратегическое планирование социально-экономического развития субъекта РФ пока не стало формой партнерства государства и бизнеса.
Полагаем, что в качестве причин такого положения могут быть определены следующие:
1. Несовершенство правовой базы, регулирующей порядок стратегического планирования. В связи с этим укажем, что отнесение к участникам стратегического планирования социально-экономического развития субъектов РФ только представителей публичной власти разных уровней [1] изначально существенно ограничивает роль бизнеса в разработке программных документов. Его присутствие только на общественных обсуждениях не позволяет в полной мере учесть его интересы, использовать его знания и опыт в обосновании содержания процессов и механизмов долгосрочного развития регионов.
2. Несовершенство методического обеспечения стратегического планирования. В нынешнем формате оно не включает инструменты, традиционно используемые развитым бизнесом для определения и оценки своих конкурентов на национальном и мировом рынках товаров и услуг, прогнозирования результатов своей производственной, инновационной, внешнеэкономической деятельности в среднесрочной перспективе.
3. Ограниченность информационной базы стратегического планирования. В ней, как правило, отсутствуют сравнительные оценки конкурентных позиций региональных производителей на национальном и мировом рынках товаров и услуг; достижения современной практики взаимодействия менеджмента бизнес-структур и органов государственного управления, селекция которых осуществляется посредством бенчмаркинга.
Очевидно, что преодоление названных недостатков позволит реализовать потенциал планирования регионального развития как одной из форм стратегического партнерства государства и бизнеса.
