Олег Федорович Шахов
Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук
4.2. Программно-целевое управление развитием стратегического партнерства государства и бизнеса в субъекте РФ
Государственно-частное партнерство нуждается в программно-целевом управлении, позволяющем консолидировать деятельность его субъектов и обеспечить ее четкую ориентацию на достижение множества целей и эффектов в различных сферах социально-экономической системы региона.
В связи с этим обоснованным является ввод в экономическую практику государственной программы развития стратегического партнерства государства и бизнеса в субъекте Российской Федерации такого управления, как ключевого инструмента.
Решение поставленной задачи предполагает обоснование авторского методического подхода к ее разработке.
Предварим его обоснование определением особенностей такой программы.
Полагаем, в связи с этим необходимым, прежде всего, обратить внимание на тот факт, что современная российская практика оперирует программами, сфокусированными на избирательной выборке сфер и объектов взаимодействия государства и бизнеса. Нами это было показано ранее на примере региональных программ развития инновационных территориальных кластеров.
Этот вывод подтверждают и предпринятые в ряде субъектов Российской Федерации единичные попытки разработки программ развития отдельных кластеров. В качестве примера назовем целевую программу развития радиоэлектронного кластера Воронежской области [146].
Не оспаривая востребованности таких программ, считаем, что их фокусировка только на одной форме стратегического партнерства государства и бизнеса изначально ограничивает состав его целей и достигаемых эффектов.
Сложившаяся практика, по нашему мнению, является закономерным результатом фрагментарной трактовки феномена стратегического партнерства государства и бизнеса, исключающей объективно существующую потребность во взаимосвязанном развитии и использовании его различных форм.
Разработанные нами теоретические основы функционирования и развития такого партнерства (главы 1, 2 и 3), напротив, подтверждают его системную природу. Ее сохранение и укрепление (устойчивое воспроизводство) на практике сопряжены, в том числе, с реализацией предложенной нами стратегии, ключевым инструментом которой выступает соответствующая государственная программа.
Предварим идентификацию ее особенностей акцентированием внимания на раскрытых нами ранее базовых признаках программно-целевого управления и его инструмента – программы [255].
В составе основных признаков программно-целевого управления нами выделены:
– ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации управляемых процессов и в полученных результатах;
– актуализация задачи организационного обеспечения гомеостазиса социально-экономической системы, т. е. поддержания ее динамичного равновесия с внешней средой;
– наличие стратегического компонента;
– планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;
– концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов социально-экономического развития систем, обеспечивающем их продуктивную адаптацию к условиям внешней среды и развитие;
– обязательность экономической оценки достигаемых эффектов.
В инвариантной характеристике программ важен акцент на:
– организационном единстве участников на этапах разработки и реализации программы;
– самостоятельном финансировании;
– наличии специального органа по управлению программой со всеми правами, полномочиями, несущего полную ответственность за ее осуществление.
Заметим, что применение программы призвано обеспечить реализацию одновременно двух типов интеграции.
Во-первых, пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, комплексам, муниципальным образованиям.
Во-вторых, временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
Перейдем от вышеназванных инвариантных характеристик государственной программы к избирательным, отличающим программу развития стратегического партнерства государства и бизнеса в субъекте Российской Федерации[55].
По нашему мнению, их перечень может быть определен следующим образом.
1. Основу объектной базы программы формируют не отрасли и виды экономической деятельности, как в реализуемых ныне государственных программах, а формы стратегического партнерства государства и бизнеса и направления их взаимосвязанного использования, систематизированная версия которых приведена нами выше.
2. Состав субъектов разработки и реализации программы развития стратегического партнерства государства и бизнеса должен включать, с одной стороны, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой, – бизнес, представленный, как единичными участниками (например, крупными корпоративными структурами, дислоцированными на территории региона), так и институтами гражданского общества, в числе которых: Торгово-промышленная палата субъекта РФ, региональные отделения общероссийских организаций – Российского союза промышленников и предпринимателей, Общероссийской общественной организации «ОПОРА РОССИИ» и др.
3. Программа должна быть ориентирована на реализацию стратегических приоритетов и целей, установленных в региональной стратегии развития партнерства государства и бизнеса, и выборочно – на решение ряда предусмотренных в ней ключевых задач[56], систематизация и характеристика которых приведена нами ранее.
4. Основными компонентами содержания программы выступят ключевые направления развития стратегического партнерства государства и бизнеса, установленные нами ранее, в числе которых: усиление его инновационной и социальной составляющих, укрепление межотраслевых и межмуниципальных связей, обеспечивающих повышение целостности социально-экономической системы субъекта РФ.
5. Программе будет присущ сквозной характер действия, имеющий два вектора реализации. Сфера действия первого – экономическая структура субъекта РФ, т. е. состав образующих ее видов экономической деятельности, отраслей, комплексов. Сфера действия второго вектора – пространство размещения, развития и использования производительных сил региона.
6. Механизм реализации программы будет включать инструментарий, совместно установленный и используемый партнерами. Его необходимым дополнением является фиксация условий применения инструментов, впервые вводимых в практику регионального управления.
И в том, и в другом случаях, востребовано указание сфер (отрасли, виды экономической деятельности, «точки» в пространстве региона), где такой инструментарий будет использоваться.
7. Ресурсное обеспечение программы определяется как сумма финансовых обязательств, с одной стороны, органов государственной власти субъекта РФ, с другой, – участвовавших в ее разработке бизнес-структур, подтвердивших свое участие в реализации этой программы.
Иными словами, в отличие от традиционных государственных программ, в которых задание по мобилизации частных инвестиций формулируется в «безадресной» форме, реалистичность искомой программы должны обеспечить, с одной стороны, органы власти, осуществляя бюджетирование[57], с другой, – конкретные коммерческие организации, планирующие использовать потенциал партнерства для реализации, как общих, так и особенных интересов.
Систематизация особенных характеристик предлагаемой нами региональной программы развития стратегического партнерства государства и бизнеса дана на Рисунке В2.
Предварим обоснование авторского методического подхода к разработке государственной программы развития стратегического партнерства государства и бизнеса оценкой предложений других исследователей, ориентированных на преодоление недостатков современной практики программно-целевого управления.
В связи с этим вызывает интерес позиция И.В. Максимовой, считающей необходимым включение в «методику разработки региональных программ» определение органа управления их реализацией, которым, по ее мнению, должно стать управление стратегического развития, возглавляемое первым заместителем главы администрации субъекта РФ [109].
Рациональным в предложении названного автора является акцент на характер и статус такого органа. Действительно, он не может быть «привязан» к конкретной отрасли в силу того, что его роль – в координации действий исполнительных органов государственной власти, ответственных за вполне определенные сферы деятельности (промышленность, сельское хозяйство, транспорт и др.).
Другое дело, что предлагаемая нами программа отличается не только сквозным характером действия, но и теснотой взаимодействия государства и бизнеса. Поэтому для управления процессом ее разработки и реализации потребуется создание при таком органе Общественного совета, в который должны войти представители бизнес-структур, вышеназванных институтов гражданского общества (ТПП и др.) как основных бизнес-партнеров государства, участвующих в разработке и реализации названной программы.
М. Н. Смагина связывает снятие недостатков, присущих современной практике разработке и реализации государственных программ, с повышением эффективности механизма взаимодействия органов государственной власти, предпринимательских структур, научно-исследовательских, образовательных и общественных организаций [196].
Такой вывод, на наш взгляд, не требует дополнительной аргументации. Другое дело, что для перевода его в практическую плоскость необходимо, чтобы методический подход к разработке искомой программы предусматривал алгоритм, регулирующий взаимодействие партнеров в процессах ее разработки и реализации.
По мнению Р.Ю. Русанова, при разработке методического подхода к управлению программами регионального развития необходимо исключить причины, вызывающие низкое качество планирования и реализации программных мероприятий. В их числе: отсутствие определенных ролей и полномочий участников; декларативный характер программных мер [187].
На наш взгляд, устранение первой причины сопряжено с конкретизацией ролей и полномочий партнеров применительно к каждому разделу программы. Преодоление декларативного характера мер может быть обеспечено разными способами, в том числе, заинтересованным и активным участием бизнеса в определении направлений и целей программы, выборе инструментов их достижения; установлением жесткой связи между ресурсным обеспечением и планируемыми результатами, оцениваемыми количественными и качественными показателями.
Не ставя задачу анализа других предложений по методическому обеспечению разработки государственной программы развития государства и бизнеса в регионе, отметим, что контент-анализ публикаций в исследуемом нами проблемном поле не выявил реализованных попыток обоснования и содержательной характеристики искомого подхода.
Приведем положения, раскрывающие суть и особенности авторского методического подхода к разработке государственной программы развития стратегического партнерства государства и бизнеса в субъекте Российской Федерации.
1. Подход учитывает основные требования Минэкономразвития к государственной программе, являющиеся инвариантными для любых государственных программ [346]. В их числе:
а) принципы, которым необходимо следовать при разработке государственной программы:
– учета целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации;
– наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития страны;
– установления измеримых результатов реализации программы;
– интеграции государственных мер для достижения целей программы;
– определения органа, ответственного за реализацию программы;
– наличия у ответственного исполнителя, соисполнителей и участников реализации программы полномочий и ресурсов, необходимых для достижения целей программы;
– проведения регулярной оценки результативности и эффективности программы;
б) формат государственной программы, определяющий необходимость обоснования необходимости и структурную композицию ее Паспорта, включающего следующие разделы:
– ответственный исполнитель, соисполнители и участники;
– цели программы;
– задачи программы;
– целевые индикаторы и показатели программы;
– этапы и сроки реализации программы;
– объемы бюджетных ассигнований программы;
– ожидаемые результаты реализации программы [346].
2. Подход предусматривает дополнение вышеназванных принципов следующими:
– организационного единства процессов стратегического планирования и программирования. В его содержательной интерпретации важно отметить, что разработка программных мероприятий должна основываться на определении стратегических целей и направлений развития процессов, являющихся объектом программно-целевого управления, оценке возможностей и угроз, задаваемых факторами внешней среды;
– увязки процесса бюджетирования с конкретными программными выходами. Реализация названного принципа сопряжена с выбором по каждой стратегической цели, на достижение которой ориентирована соответствующая программа, конкретного результата (отражаемого системой количественных и качественных индикаторов), обеспечиваемого определенным объемом выделяемых финансовых ресурсов;
– «скользящего» планирования, обеспечивающего коррекцию значимых параметров программы (ресурсной обеспеченности, ожидаемых результатов) в соответствии с изменениями, осуществленными в стратегии развития партнерства;
– включения в программу «открытых позиций», обеспечивающих вариантность мероприятий, связанную с появлением как дополнительных возможностей, так и ограничений, возникающих во внешней среде. Это принцип реализует сценарный подход, который востребован в управлении рисками, имманентно присущими практике реализации любой программы;
– адекватности системы показателей уровню разнообразия ожидаемых результатов реализации целей программы [255].
3. Подход определяет содержание разделов программы, отражающее ее специфику. Его инвариантная (присущая всем регионам) составляющая раскрывается следующим образом.
3.1. Ответственным исполнителем является орган государственной власти субъекта РФ, в компетенции которого закреплена координация деятельности иных органов регионального управления, чьи полномочия и ресурсы востребованы в реализации программы.
В этом статусе может выступать существующий орган (например, Департамент экономического развития) или вновь созданный (Управление стратегического развития).
В качестве соисполнителей программы выступают, с одной стороны, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, чья деятельность непосредственно связана с мобилизацией необходимых бюджетных ресурсов и мониторингом процесса и результатов реализации программы (Департамент финансов, территориальный орган федеральной службы государственной статистики), с другой, – бизнес-структуры и институты гражданского общества, представляющие интересы бизнеса (Торгово-промышленная палата региона и др.).
В составе участников – исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, курирующие сферы реализации программы (Департаменты промышленности, транспорта, связи, образования, здравоохранения и др.), бизнес-группы (например, кластеры), коммерческие организации, чьи ресурсы будут использоваться для достижения целей программы.
3.2. Состав целей программы, учитывающий разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса и ключевых направлений его развития, включает:
– расширение спектра видов экономической деятельности и пространства ее осуществления (состава муниципальных образований), в которых государство и бизнес совместно реализуют востребованные для развития региона ключевые проекты, мобилизуя и используя принадлежащие им ресурсы;
– усиление инновационной и социальной направленности партнерства государства и бизнеса;
– повышение целостности социально-экономической системы региона посредством развития межотраслевых и межмуниципальных связей.
3.3. Состав основных задач программы, учитывающий ее цели, включает:
– создание условий для расширения сферы и активизации участия бизнеса в развитии перспективных (соответствующих установленным стратегическим приоритетам) видов экономической деятельности и форм их пространственной организации (кластеры, индустриальные и технологические парки, особые экономические зоны федерального и регионального уровней и др.);
– вовлечение неиспользуемых ресурсов (трудовых, природных и др.) в экономическую деятельность и на этой основе – обеспечение прироста товаров и услуг в общественно значимых сферах социально-экономической системы субъекта РФ;
– создание новых «точек роста» в пространственной экономике региона и на этой основе, снижение социально-экономической асимметрии (разрыва в уровнях развития экономики и благосостояния населения его муниципальных образований);
– содействие формированию и развитию устойчивых долговременных связей между бизнес-структурами, относящимися к малому, среднему и крупному предпринимательству, представляющими разные виды экономической деятельности;
– повышение эффективности управления социально-экономическим развитием субъекта РФ посредством развития и более полного использования потенциала стратегического публичного управления и менеджмента бизнес-структур.
3.4. Состав целевых индикаторов и показателей программы включает:
– рост числа технологических инноваций, использованных в деятельности участников кластеров, индустриальных и технологических парков;
– количество видов инновационной продукции для российского рынка, освоенных участниками кластеров, индустриальных и технологических парков;
– рост объема продукции, в том числе, инновационной, произведенной участниками кластеров, индустриальных и технологических парков;
– количество видов импортозамещающей продукции, в том числе, инновационной, произведенной участниками кластеров, индустриальных и технологических парков;
– объем импортозамещающей продукции, производимой участниками кластеров, индустриальных и технологических парков;
– количество видов экспортируемой продукции, произведенной участниками кластеров, индустриальных и технологических парков;
– объем экспорта продукции, произведенной участниками кластеров и технопарков.
3.5. Этапы и сроки реализации программы.
Программа должна иметь среднесрочный период действия, соответствующий длительности этапа реализации стратегии развития партнерства государства и бизнеса.
3.6. Объемы бюджетного и частного финансирования. В этом разделе фиксируются общий объем бюджетных ассигнований из средств бюджета субъекта РФ с распределением по годам и общий объем частных инвестиций, который намерены использовать бизнес-участники программы в период ее реализации.
3.7. Перечень ожидаемых результатов реализации программы включает:
– рост числа функционирующих в регионе кластеров, в том числе, инновационных;
– увеличение числа функционирующих в регионе технопарков;
– рост числа функционирующих в регионе индустриальных парков;
– увеличение числа муниципальных образований региона, территории и ресурсная база которых используется кластерами, индустриальными и технологическими парками;
– повышение доли производственных организаций, входящих в кластеры, индустриальные и технологические парки, осуществляющих технологические инновации;
– рост числа малых производственных, в том числе, инновационных, предприятий в муниципальных районах региона;
– увеличение объема продукции, произведенной участниками кластеров, индустриальных и технологических парков;
– рост числа созданных рабочих мест, в том числе, высокопроизводительных, в кластерах, индустриальных и технологических парках;
– снижение уровня социально-экономической асимметрии в пространстве регионе;
– увеличение налоговых платежей, поступивших в бюджеты всех уровней от участников кластеров, индустриальных и технологических парков;
– повышение места региона в общероссийском рейтинге субъектов РФ по уровню развития государственно-частного партнерства;
– повышение уровня удовлетворенности конечных потребителей продукции и (или) услуг, производство которых обеспечено реализацией проектов государственно-частного партнерства.
Полагаем, что приведенная инвариантная содержательная характеристика государственной программы развития стратегического партнерства государства и бизнеса в регионе должна быть дополнена избирательной, отражающей особенности современного состояния и потенциал названного партнерства в конкретном субъекте Российской Федерации.
