В. Н. Чуев
Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)

Статья 15. Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры

1. Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей.

2. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.

3. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

1. Комментируемая статья посвящена организационно-штатной структуре прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и иные специализированных прокуратур. В этой связи, прежде всего, необходимо отметить, что согласно сноске к п. 3 Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 (о названном документе см. коммент. к ст. 41 Закона), под специализированными прокуратурами, приравненными к прокуратуре субъекта РФ, подразумеваются транспортные и природоохранные прокуратуры. О военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам субъектов РФ, см. ст. 46 Закона и коммент. к ней.

Согласно пункту 1 комментируемой статьи прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, т. е. прокуроры субъектов РФ (республики, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа), соответствующие военные прокуроры, прокуроры специализированных прокуратур. О соответствующих военных прокурорах см. ст. 46 Закона и коммент. к ней.

В пункте 1 комментируемой статьи также предусмотрено, что прокуроры, возглавляющие прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним специализированные прокуратуры, имеют первых заместителей и заместителей. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ исключено указание на то, что такие первые заместители и заместители назначаются Генпрокурором России. Этим Законом данное правило перенесено в положение подп. «в» п. 1 ст. 405 комментируемого Закона, указывающее, что заместителей прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров назначает на должность и освобождает от должности Генпрокурор России (см. коммент. к указанной статье).

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает образование коллегий в прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах. Как установлено при этом, такие коллегии образуются в составе прокурора субъекта РФ (является председателем коллегии по должности), его первого заместителя и заместителей (входят в состав коллегии по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ.

Согласно статье 20 комментируемого Закона коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. Там же установлено, что на основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы. Порядок организации работы коллегий в прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним специализированных прокуратурах определяется регламентами данных прокуратур, которые должны соответствовать Регламенту Генпрокуратуры России (см. коммент. к указанной статье).

3. В пункте 3 комментируемой статьи определены требования к структуре прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах. В соответствии с данным пунктом в указанных прокуратурах образуются управления, а также отделы на правах управлений и отделы в составе управлений.

При этом установлено, что начальники управлений прокуратур и начальники отделов прокуратур на правах управлений являются по должности старшими помощниками прокуроров субъектов РФ, а заместители указанных начальников и начальники отделов в составе управлений прокуратур – помощниками прокуроров субъектов РФ (Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ исключено указание на то, что начальники управлений и отделов прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности прокурорами субъектов РФ).

В пункте 3 комментируемой статьи также указано, что в прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов (Федеральным законом исключено указание на должности старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников). Кроме того, данный пункт предусматривает, что прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ исключены указания на то, что перечисленные должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности прокурорами субъектов РФ и приравненными к ним прокурорами. Этим Законом данное правило перенесено в положение подп. «б» п. 2 ст. 405 комментируемого Закона, указывающее (в действующей редакции), что прокурор субъекта РФ, приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров (см. коммент. к указанной статье).

Приказами Генпрокурора России определяются вопросы структуры аппаратов прокуратур областного звена, включая создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов, установление и упразднение должностей первых заместителей, заместителей и старших помощников прокуроров по основным направлениям прокурорской деятельности. К компетенции прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров отнесено: внесение изменений в штатные расписания аппаратов прокуратур с использованием высвободившихся штатных единиц внутри аппарата либо с направлением их на усиление подчиненных горрайпрокуратур (указанные полномочия не распространяются на создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов в аппарате прокуратуры, а также на установление и упразднение структурообразующих должностей аппарата прокуратуры); корректирование штатных расписаний аппаратов и подчиненных прокуратур в части уточнения наименования отдельных подразделений и должностей (см. коммент. к ст. 17 Закона).

В качестве примера организации прокуратуры субъекта РФ следует привести структуру прокуратуру г. Москвы (информация с официального сайта названной прокуратуры http://www.mosproc.ru).

Возглавляет прокуратуры прокурор г. Москвы, который имеет:

1) первого заместителя, возглавляющего:

управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами (включает организационно-методический отдел, отдел государственных обвинителей, кассационный отдел, надзорный отдел);

управление по надзору за соблюдением федерального законодательства (включает отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства, прав и свобод граждан, отдел по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере, на транспорте и в оборонном комплексе, отдел по надзору за исполнением налогового законодательства и законодательства в сфере предпринимательства, отдел по надзору за законностью правовых актов и исполнения административного законодательства);

2) заместителя, возглавляющего:

управление по надзору за следствием в органах прокуратуры (включает первый отдел, второй отдел, отдел аналитического обеспечения прокурорского надзора за следствием и организации исполнения следственных поручений);

отдел по надзору за исполнением законом о несовершеннолетних;

3) заместителя, возглавляющего:

управление по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции (включает первый отдел, второй отдел, третий отдел, четвертый отдел (по надзору за оперативно-розыскной деятельностью аппарата ГУВД г. Москвы и отдела дознания службы судебных приставов Управления ФССП по г. Москве), пятый отдел (по надзору за расследованием экономических и налоговых преступлений), шестой отдел);

4) заместителя, возглавляющего:

управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе (включает первый отдел, второй отдел, третий отдел (по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе), четвертый отдел (по обеспечению участия прокуроров в Московском городском суде));

управление обеспечения деятельности органов прокуратуры;

управление делами;

отдел по рассмотрению писем и приему граждан;

отдел по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний;

5) заместителя, возглавляющего:

отдел по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности;

отдел по надзору за расследованием особо важных дел.

В непосредственном подчинении прокурора г. Москвы находятся:

старшие помощники прокурора города;

организационно-контрольное управление (включает отдел планирования контроля, отдел статистики и оперативного учета);

управление кадров и организации государственной службы (включает отдел кадров аппарата и подчиненных прокуратур, отдел штатов и обучения кадров, отдел служебных проверок, отдел организации гражданской службы);

отдел по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции;

отдел взаимодействия со средствами массовой информации;

отдел пенсионного обеспечения.

Статья 16. Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

В комментируемой статье говорится о структуре и организации прокуратур городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур. В этой связи, прежде всего, необходимо отметить, что под специализированными прокуратурами, приравненными к прокуратуре города, района, подразумеваются транспортные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, прокуратуры, действующие на особорежимных объектах. Так указано, например, в Приказе Генпрокуратуры России от 10 декабря 2007 г. № 198 «О классных чинах и форменном обмундировании прокурорских работников» (о названном документе см. коммент. к ст. 41 Закона). О военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, см. ст. 46 Закона и коммент. к ней.

Согласно части 1 комментируемой статьи прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, т. е. прокуроры городов, прокуроры районов, соответствующие военные прокуроры, прокуроры специализированных прокуратур. О соответствующих военных прокурорах см. ст. 46 Закона и коммент. к ней.

В части 1 комментируемой статьи также установлено, что в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ исключено указание на создание должностей старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов – следователей по особо важным делам).

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ исключено указание на то, что перечисленные должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним прокурорами. Этим Законом данное правило перенесено в положение подп. «б» п. 2 ст. 405 комментируемого Закона, указывающее, что прокурор субъекта РФ, приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров (см. коммент. к указанной статье).

Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что по решению Генпрокурора России в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы. Соответственно, приказами Генпрокурора России определяются вопросы как образования и ликвидации прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, так и создания и ликвидации отделов в этих прокуратурах. К компетенции прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров отнесено осуществление изменений в штатных расписаниях прокуратур городов и районов (за исключением создания и ликвидации в них отделов) с использованием высвободившихся штатных единиц внутри данной прокуратуры города (района) либо с передачей их в другие горрайпрокуратуры, а в исключительных случаях – в аппарат прокуратуры областного звена (см. коммент. к ст. 17 Закона).

Статья 17. Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по руководству системой прокуратуры Российской Федерации

1. Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

2. Генеральный прокурор Российской Федерации в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

3. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей.

4. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры настоящим Федеральным законом.

1. Комментируемая статья определяет полномочия Генпрокурора России по руководству системой прокуратуры РФ. Открывает данную статью положение о том, что Генпрокурор России руководит системой прокуратуры РФ. Данное положение основано непосредственно на норме ч. 1 ст. 129 Конституции, согласно которой Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору России.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи Генпрокурор России издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

В этом отношении, прежде всего, необходимо упомянуть, что Приказом Генпрокуратуры России от 3 августа 1998 г. № 52 «О признании недействующими нормативных и организационно-распорядительных документов, изданных Прокуратурой Союза ССР»^[94] в связи с формированием в период 1992–1998 гг. новой федеральной законодательной базы, принятием Конституции РФ, комментируемого Закона, ряда кодексов, других законодательных актов, влияющих на организацию и деятельность органов и учреждений прокуратуры РФ, установлено приказы и указания Генерального прокурора СССР, другие нормативные и организационно-распорядительные документы, изданные Прокуратурой Союза ССР, считать недействующими.

Вопросы подготовки и направления организационно-распорядительных документов урегулированы в разд. 2 Регламента Генпрокуратуры России. Так, в названном документе указано, что для решения стоящих перед органами прокуратуры задач руководители Генпрокуратуры России в пределах своих полномочий издают организационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом, по отраслям надзора, исполнения требований законов и иных нормативных актов, прохождения службы, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера и др. Как предусмотрено в названном документе, во исполнение Приказов Генпрокурора России, с целью решения конкретной задачи организации работы или вопроса, касающегося деятельности отдельного подразделения, первыми заместителями и заместителями Генпрокурора России могут издаваться соответствующие указания и распоряжения.

Определения видов перечисленных в п. 1 комментируемой статьи организационно-распорядительных документов даны в Приложении № 1 «Перечень основных видов организационно-распорядительных, информационно-справочных и других документов» к Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утв. и введ. в действие Приказом Генпрокуратуры России от 5 июня 2008 г. № 107^[95]:

приказ – это правовой акт, издаваемый руководителем прокуратуры или следственного органа на основе и во исполнение законов по основным вопросам организации и деятельности указанных органов, отдельным отраслям прокурорского надзора, следственной деятельности и личному составу;

указание – это правовой акт, издаваемый руководителем прокуратуры или следственного органа, по вопросам организации исполнения приказов, инструкций и других актов данного или вышестоящего органа, а также по вопросам информационно-методического характера;

распоряжение – это правовой акт, издаваемый руководителем прокуратуры или следственного органа в пределах своих полномочий по вопросам организации работы, распределения обязанностей и т. п. и подлежащий обязательному исполнению;

положение – это правовой акт, определяющий задачи, структуру, функции, обязанности, права, ответственность, организацию работы прокуратур, следственных органов и их структурных подразделений, учреждений, организаций и должностных лиц органов прокуратуры РФ, участие общественных организаций в управленческой деятельности, другие формы государственно-служебных и трудовых правоотношений;

инструкция – это нормативный акт, издаваемый или утверждаемый руководителем прокуратуры либо следственного органа в целях определения порядка выполнения отдельных видов работ, правил работы с документами, регулирования организационных, финансовых и иных сторон деятельности указанных органов, структурных подразделений, должностных лиц.

В части 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В целях приведения порядка опубликования организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры России, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в соответствие с данной конституционной нормой издан Приказ Генпрокуратуры России от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер»^[96], которым установлено организационно-распорядительные документы Генпрокуратуры России, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публиковать в журнале «Законность».

Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, определены в п. 9 названного Постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»^[97]: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

2. В пункте п. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что Генпрокурор России в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генпрокуратуры России, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры (Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ включалось указание на то, что последнее из приведенных положений не касается штата и структуры системы Следственного комитета при прокуратуре РФ; это указание исключено Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ).

Общая штатная численность органов прокуратуры РФ установлена Указом Президента РФ от 25 января 2011 г. № 90 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации»^[98] в количестве 45 865 единиц. При этом Правительству РФ поручено предусмотреть выделение Генпрокуратуре России бюджетных ассигнований из федерального бюджета, необходимых для реализации названного Указа.

В целях обеспечения единого подхода к осуществлению полномочий по изменению штатных расписаний издан Приказ Генпрокуратуры России от 29 января 1999 г. № 8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации»^[99], во вводной части которого указывалось следующее: проведенное Генпрокуратурой России изучение показывает, что организационно-штатные полномочия прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров, предусмотренные комментируемой статьей, при решении вопросов о внесении изменений в штатные расписания на практике понимаются и применяются по-разному; одни прокуроры оценивают их расширительно, превышая свои полномочия, другие – вносят на рассмотрение Генпрокуратуры России штатные предложения, решение по которым входит в их компетенцию; нередко упускаются из виду положения ст. 17 комментируемого Закона, в силу которой структура подчиненных органов и учреждений прокуратуры устанавливается Генпрокурором России.

Названным Приказом установлено, что приказами Генпрокурора России определяются вопросы:

предельной общей штатной численности и фонда оплаты труда по прокуратурам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам, включая аппараты и подчиненные прокуратуры городского и районного звена;

образования и ликвидации прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, создания и ликвидации отделов в этих прокуратурах;

структуры аппаратов прокуратур областного звена, включая создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов, установление и упразднение должностей первых заместителей, заместителей и старших помощников прокуроров по основным направлениям прокурорской деятельности;

зачисления в резерв Генпрокуратуры России штатных единиц, высвободившихся в результате изменения штатных расписаний.

К компетенции прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров названным Приказом отнесено:

осуществление изменений в штатных расписаниях прокуратур городов и районов (за исключением создания и ликвидации в них отделов) с использованием высвободившихся штатных единиц внутри данной прокуратуры города (района) либо с передачей их в другие горрайпрокуратуры, а в исключительных случаях – в аппарат прокуратуры областного звена;

внесение изменений в штатные расписания аппаратов прокуратур с использованием высвободившихся штатных единиц внутри аппарата либо с направлением их на усиление подчиненных горрайпрокуратур. При этом иметь в виду, что указанные полномочия не распространяются на создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов в аппарате прокуратуры, а также на установление и упразднение структурообразующих должностей аппарата прокуратуры;

передачу высвободившейся штатной численности в резерв Генпрокуратуры России;

корректирование штатных расписаний аппаратов и подчиненных прокуратур в части уточнения наименования отдельных подразделений и должностей (например, «отдел криминалистики» – «методико-криминалистический отдел», «старший помощник по контролю исполнения» – «старший помощник по учету, статистике и контролю исполнения»).

3. Пункт 3 комментируемой статьи наделяет Генпрокурора России полномочием по назначению на должность и освобождение от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их заместителей. Это полномочие Генпрокурора России продублировано в подп. «д» п. 1 ст. 405 комментируемого Закона.

Следует отметить, что рассматриваемое правило не закреплено ни в Законе РФ «Об образовании», ни в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», ни в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике». О научных и образовательных учреждениях Генпрокуратуры России см. коммент. к ст. 434 Закона.

4. В пункте 4 комментируемой статьи установлено, что Генпрокурор России несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры комментируемым Законом. Речь идет о персональной ответственности названного должностного лица, прежде всего, перед субъектами, которые задействованы в процедуре его назначения и перед которыми оно подотчетно, т. е. перед Советом Федерации и Президентом РФ (см. ст. 12 Закона и коммент. к ней).