В. Н. Чуев
Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)

Данные положения согласуются с более общей нормой п. 5 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ)^[37], предусматривающей, что не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Там же указано, что запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

Наряду с прочим в п. 4 комментируемой статьи установлено, что прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Данный пункт согласуется с более общей нормой ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»^[38], в соответствии с которой вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. В пункте 1 ст. 10 Федерального закона «О политических партиях» аналогично установлено, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Как отмечалось в Определении КС России от 17 июля 2007 г. № 506-О-О^[39], указанные нормы направлены на реализацию положения ст. 30 (ч. 1) Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, в т. ч. в решении вопросов о членстве в общественном объединении в соответствии с его уставом.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

При этом предусмотрено, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Данное положение на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ включено в рассматриваемый пункт Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, внесшим изменения в целый ряд федеральных законов, в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Этот же Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ Закон в тех же целях дополнил пункт 5 комментируемой статьи положением, запрещающим прокурорским работникам входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Этим же Законом в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»^[40] включена статья 301, устанавливающая соответствующие ограничения на участие отдельных категорий лиц в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Понятие иностранной некоммерческой неправительственной организации определено в п. 4 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ^[41]) как организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.

Следует отметить, что запреты, введенные Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, продублированы в положениях п. 16 и 17 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, к которым отсылает статья 402 комментируемого Закона, определяя ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в органах и учреждениях прокуратуры (см. комментарий к указанной статье).

Статья 5. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора

1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

1. В комментируемой статье закреплены нормы, обеспечивающие недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Как отмечено в Постановлении КС России от 18 февраля 2000 г. № 3-П (о нем сказано ниже), данная статья предусматривает гарантии независимости прокурора.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает запрет воздействия в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось как о прокуроре, так и о следователе).

Этот запрет сформулирован как указание на наступление установленной законом ответственности за перечисленные деяния. Речь идет, прежде всего, об уголовной ответственности, предусмотренной статьей 294 «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования». В соответствии с ч. 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 7 марта 2011 г. № 26-ФЗ^[42]) вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела наказывается штрафом в размере до 80 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо арестом на срок до шести месяцев. В части 3 этой статьи (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ^[43]) установлено, что указанные деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от 100 тысяч до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменений это положение распространялось и на следователя.

Данный пункт Постановлением КС России от 18 февраля 2000 г. № 3-П^[44]:

признан не соответствующим Конституции РФ постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа;

признан не противоречащим Конституции РФ постольку, поскольку, являясь гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры РФ, он освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом.

Как отмечено в п. 6 мотивировочной части указанного Постановления, до принятия федерального закона, который мог бы урегулировать процедуру проверок при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, в частности предусмотреть гарантии прав личности, в том числе права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, и его допустимые ограничения в сфере прокурорского надзора, одно лишь положение п. 2 комментируемой статьи не может служить основанием для отказа в предоставлении гражданину возможности ознакомиться с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами прокурорских проверок, – в силу ч. 4 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и исходя из правовой позиции, сформулированной КС России в данном Постановлении, ограничение права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием; при этом во всяком случае каждому должна быть обеспечена защита данного права в суде, а суд не может быть лишен возможности определять, обоснованно ли по существу признание тех или иных сведений не подлежащими распространению.

В целях неукоснительного выполнения указанного Постановления и обеспечения конституционных прав граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, Указанием Генпрокуратуры РФ от 5 мая 2000 г. № 93/7 «О применении статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000»^[45] предписано:

заместителям Генпрокурора России, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генпрокуратуры России, прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным специализированным прокурорам при осуществлении надзора за исполнением законов исходить из того, что по требованию гражданина ему могут быть предоставлены для ознакомления только те материалы проверок, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы;

в целях обеспечения гарантии от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры, установленной пунктом 2 комментируемой статьи, признанным в этой части не противоречащим Конституции РФ, производить ознакомление гражданина с материалами проверки, как правило, после ее завершения;

учитывать, что не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления материалы, содержащие сведения, составляющие государственную и иную специально охраняемую федеральным законом тайну, а также охраняемые Конституцией РФ и федеральным законом сведения, составляющие служебную или коммерческую тайну других лиц, а равно затрагивающие частную, личную и семейную жизнь других граждан, неприкосновенность их жилища и тайну переписки;

ознакомление гражданина с материалами проверки осуществлять по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора. В случае отказа в предоставлении гражданину требуемой информации ему должно быть сообщено о принятом решении и причинах отказа.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает запрет разглашения без разрешения прокурора материалов проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменений в данном пункте также содержалось положение, предусматривавшее, что никто не вправе без разрешения следователя разглашать материалы предварительного следствия, проводимого следственными органами прокуратуры, до его завершения.

Следует отметить, что уголовная ответственность установлена за разглашение только данных предварительного расследования (речь не идет о случаях, когда разглашение материалов прокурорских проверок повлекло последствия, образующие самостоятельные составы преступлений). В частности, статья 310 УК РФ предусматривает ответственность за разглашение данных предварительного расследования лицом, предупрежденным в установленном законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено без согласия следователя или лица, производящего дознание.

Административная же ответственность за нарушение нормы п. 3 комментируемой статьи установлена статьей 13.14 КоАП РФ. Как установлено в указанной статье (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ^[46]), разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 ст. 14.33 «Недобросовестная конкуренция» данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 000 рублей; на должностных лиц – от 4 000 до 5 000 рублей.

Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора

1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 91, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.

3. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

1. Комментируемая статья содержит нормы, направленные на обеспечение обязательности исполнения требований прокурора. Открывает данную статью норма, собственно закрепляющая обязательность безусловного исполнения в установленный срок требований прокурора, вытекающих из его полномочий. При этом непосредственно перечислены статьи комментируемого Закона, предусматривающие соответствующие полномочия прокурора. Речь идет о полномочиях прокурора, реализуемых им, во-первых, при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 91), и, во-вторых, при осуществлении прокурорского надзора соответствующих видов: надзора за исполнением законов (ст. 22), надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 27), надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 30), и надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 33).

Следует отметить, что перечисление в п. 1 комментируемой статьи статей комментируемого Закона, предусматривающих соответствующие полномочия прокурора, представляется не вполне удачным, поскольку это позволяет сомневаться в необходимости безусловного исполнения требований прокурора, вытекающих из его иных законных полномочий.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения указывалось и на требование следователя).

При применении данной нормы необходимо обращение, прежде всего, к положениям, во-первых, Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который согласно ч. 1 его ст. 1 регулирует отношения, возникающие при: 1) осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; 2) применении информационных технологий; 3) обеспечении защиты информации, и, во-вторых, Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»^[47], предметом регулирования которого согласно ч. 2 его ст. 1 являются общественные отношения, возникающие при осуществлении официального статистического учета.

Следует также упомянуть о представляющих интерес разъяснениях, данных в письме Федерального казначейства от 23 июня 2005 г. № 42-7.1-04/9.2-165 «По вопросу разъяснения правомерности предоставления различных сведений правоохранительным органам»^[48] в связи с поступающими запросами органов Федерального казначейства по вопросу правомерности предоставления различных сведений правоохранительным органам. Так, в названном письме среди прочего сообщено следующее:

при необходимости получения правоохранительным органом сведений, составляющих государственную тайну, руководитель органа Федерального казначейства обязан организовать доступ к этим сведениям таким образом, чтобы должностное лицо или гражданин знакомились только с теми сведениями и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей. Порядок доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается нормативными документами, утверждаемыми Правительством РФ;

кроме того, согласно п. 2 ст. 26 комментируемого Закона органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Поэтому, в случае, если органам прокуратуры требуются сведения, для подготовки которых необходимо значительное количество времени и трудозатрат, следует сообщить этому правоохранительному органу о невозможности предоставления запрашиваемой информации, так как ее подготовка в запрашиваемом виде существенно повлияет на качество выполнения возложенных на органы Федерального казначейства задач и функций. При этом можно предложить данным органам воспользоваться своим правом беспрепятственно входить на территории и в помещения территориальных органов Федерального казначейства по предъявлении служебного удостоверения, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона. В случае необходимости выделять соответствующих специалистов для выяснения возникших вопросов;

исходя из изложенного полагаем, что обязанность предоставления правоохранительным органам подобной информации и документов должна быть законодательно подтверждена и обоснована потребностью получения такой информации, необходимой для исполнения ими возложенных на них задач и функций.

3. В пункте 3 комментируемой статьи указано, что неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось также о неисполнении соответствующих требований следователя).

Речь идет, прежде всего, об административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» КоАП РФ. Согласно указанной статье (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ) умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 000 до 1 500 рублей; на должностных лиц – от 2 000 до 3 000 рублей.

Как разъяснено в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года^[49], утв. Постановлением Президиума ВС России от 7 марта 2007 г.:

объектом данного административного правонарушения является институт государственной власти в виде реализации полномочий прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона;

объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении;

субъектом ответственности являются должностные лица;

субъективную сторону правонарушения характеризует умысел.

Представляется целесообразным также упомянуть о следующих разъяснениях, данных в соответствующих обзорах судебной практики:

как видно из редакции ст. 17.7 КоАП РФ, административная ответственность предусмотрена за умышленное невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Соответственно, следователя РОВД, проводившего расследование по уголовному делу и не исполнившего письменных указаний прокурора по этому же уголовному делу, нельзя привлечь к административной ответственности по указанной статье (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года^[50], утв. Постановлением Президиума ВС России от 23 и 30 июня 2004 г.);

лицо, совершившее административное правонарушение, в отношении которого прокурором вынесено представление об устранении нарушений закона, не может быть привлечено к административной ответственности до истечения срока, предоставленного прокурором для устранения выявленного нарушения (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2005 года^[51], утв. Постановлением Президиума ВС России от 4, 11 и 18 мая 2005 г.);

несоблюдение сроков предоставления запрашиваемой прокурором информации может служить основанием для привлечения к административной ответственности (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года^[52], утв. Постановлением Президиума ВС России от 10 марта 2010 г.).

В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 17.7 данного Кодекса, рассматривают судьи. С учетом положения абз. 4 ч. 3 ст. 23.123.1 КоАП РФ эти дела рассматриваются мировыми судьями.