Сергей Борисович Постников
Железные дороги: адаптация к переменам и новым реальностям
2. Реформирование железнодорожного транспорта
Прежние перемены на железнодорожном транспорте происходили в рамках единой экономической системы (плановой) с определенными ее модификациями для решения конкретных актуальных задач соответствующего времени. При этом, несмотря на коренную реконструкцию 50-х и 60-х годов, базовые технические и технологические принципы работы железных дорог (колесо – рельс, колесная пара – рельсовая колея) не изменились. На этапе перехода к рыночной системе (90-е годы) также еще не произошло радикальных перемен.
Вместе с тем к концу 90-х – началу нулевых годов необходимо было все большее внимание обращать на новые реалии, отражающие становление рыночной системы хозяйствования и самостоятельной российской (а не союзной) экономики, на новые запросы к отрасли. Что можно отметить прежде всего?
Во-первых, в основном было завершено формирование основ гражданского, бюджетного и налогового законодательства, и тем самым созданы относительно стабильные нормативные условия организации хозяйственной деятельности предприятий в рыночной среде.
Во-вторых, сформировалась новая система социальных отношений в обществе и между гражданами, и государством.
В-третьих, сформировались новые принципы функционирования государства и государственного управления.
2.1. Институциональные и структурные перемены
Экономическая ситуация в Российской Федерации в целом и на железнодорожном транспорте стабилизировалась, началось оживление производства, снизились темпы инфляции, улучшилось состояние расчетов между субъектами хозяйственной деятельности. Началось развитие экономики уже на новой рыночной базе.
С определенного момента (конец 1990-х – начало 2000-х годов) в экономике страны начался экономический рост, темпы этого роста, естественно, были неравномерными по годам, а в определенные моменты (2008–2009 гг., 2015–2017 гг.) были периоды отрицательной динамики. Но в целом экономика страны и социальная жизнь находились в устойчивом состоянии с тенденцией к росту. Перед транспортом вновь встала задача освоения растущих потребностей в перевозках пассажиров и грузов. [44]
Этот рост имел другую основу, нежели рост во времена плановой экономики. Речь идет об опережающем развитии внешнеэкономических хозяйственных связей, т. е. об ускоренном развитии экспорта, прежде всего сырьевого, и значительном импорте промышленной продукции и товаров потребления. Можно отметить, что обрабатывающие производства в этот период наращивают объемы достаточно высокими темпами (за исключением отдельных лет), также ускорились темпы развития сельского хозяйства. Тем не менее, сырьевой экспорт пока предъявляет определяющие требования к объемам и направлениям перевозок. При этом руководством страны был взят курс на развитие перевозок через российские порты.
В результате перемен структура грузопотоков изменилась, существенно выросла дальность перевозок и грузооборот, который по общему объему уже достиг советского уровня. При этом, если с 2003 года общий грузооборот (в 2018 году) вырос в 1,56 раза, то в экспортных перевозках он вырос почти в 2,2 раза, в импортных – в 1,53 раза (хотя объем этих перевозок незначителен по железным дорогам). Во внутрироссийском сообщении грузооборот вырос только на 12 %. [44]
Грузопотоки росли прежде всего в направлении портов Северо-Запада, а также пограничных переходов с Китаем. С 2008 года с учетом изменения мировой конъюнктуры стали возрастать грузопотоки (прежде всего угля) в направлении портов Хабаровского и Приморского краев. Также начавшееся развитие портов на побережье Черного моря (в т. ч. создание нового порта Тамань) вызвало дополнительные потоки грузов в этом направлении. [43, 44]
При перегруженности экспортных направлений железные дороги одновременно продолжают сталкиваться с проблемой малоинтенсивных линий (в значительной мере убыточных), показатели работы которых существенно утяжеляют экономику компании в целом. Протяженность таких линий порядка 15,0 тыс. км. При этом важно понимать, что малоинтенсивная линия может генерировать для сети вполне прибыльны перевозки.
В результате усилилась потребность в концентрации финансовых ресурсов и оптимизации их использования для ускоренного комплексного переоснащения материально-технической базы отрасли, освоения новых корреспонденций перевозок и решения других приоритетных задач, таких как обеспечение расчетов с бюджетными и внебюджетными фондами, выплата заработной платы и т. д. В рыночных условиях назрела необходимость структурных перемен для привлечения частного капитала в отрасль.
Главное, в условиях рыночной экономики у потребителей сформировались новые требования к услугам железных дорог (особенно к качеству и содержанию этих услуг). Возникла и реальная конкуренция железных дорог с другими видами транспорта, в том числе с трубопроводным, автомобильным и воздушным. Данные говорят о том, что пассажиры все чаще выбирают воздушные перевозки. Авиаперевозчики уже в 2017 году по объемам перевозок (по данным Росстата) превысили уровень 1990 года. Автомобильные перевозчики предлагают грузоотправителям такие условия перевозок в части качества и в части стоимости, которые в большей степени устраивают бизнес, особенно средний и мелкий. Кроме того, государством проводится активная работа по развитию и модернизации дорожной сети. Строительство трубопроводов также влияет на объемы и корреспонденции железнодорожных перевозок нефтяных грузов.
В результате развития конкуренции с другими видами транспорта возникла необходимость для железных дорог доказывать свою состоятельность перед потребителями и повышать свою эффективность. Для повышения привлекательности отрасли возникла потребность в повышении ее клиентоориентированности, снижении уровня монополизма и расширении сферы конкурентных отношений.
Необходимо также обеспечить приведение организационных форм и институтов железнодорожного транспорта в соответствие с новым законодательством и по-новому «оформить» сложившуюся централизованную систему планирования и финансирования хозяйственной и инвестиционной деятельности внутри железнодорожной отрасли.
Таким образом, сформировалась «критическая масса» внешних институциональных, правовых и социально-экономических изменений, которая потребовала более радикальные (чем корректировка внутриотраслевых отношений) перемены на железнодорожном транспорте, в МПС и на предприятиях отрасли. По сути железным дорогам требовалась более полная адаптация к новой внешней среде, для того чтобы не выйти из игры. [49]
Мы не будем детально рассматривать содержание и ход реформирования на железнодорожном транспорте, но остановимся на его основных моментах.
В 1999–2000 годах началась подготовка программы структурной реформы отрасли (для справедливости стоит отметить, что первый подход к реформированию был сделан еще в 1998 году). Необходимо отметить, что при разработке программы велись достаточно активные дискуссии и споры о методах и формах реформы, подходах к ней. В качестве примера правительственные чиновники и внешние консультанты часто приводили опыт европейского реформирования железных дорог, в то время как команда МПС России отстаивала другие, более консервативные подходы к реорганизации, учитывающие специфику именно российских железных дорог (о ней мы поговорим позже).
Наиболее сложным в этих дискуссиях было доказать потребность в интеграции производственных процессов на железных дорогах, необходимость и эффективность сохранения единого хозяйствующего субъекта на железнодорожном транспорте, совмещающего функции организации перевозок и обслуживания инфраструктуры, и при этом создать условия для развития конкуренции в тех сферах, где это возможно и целесообразно.
Отметим, что мировой опыт в этом вопросе совершенно разнообразный. Как правило, в каждой европейской стране существуют базовые компании, управляющие основной железнодорожной сетью (что не исключает наличия частных сетей, как правило, регионального значения). При этом в европейских странах инфраструктурная деятельность отделена в том или ином виде от деятельности перевозочной. В Японии еще более сложная система: включающая в себя региональные пассажирские компании, грузовую и пассажирскую (для межрегиональных перевозок), компанию-владельца линии Синкансен, которая передается в оперирование региональным компаниям.
В США и Канаде параллельно функционируют несколько железнодорожных сетей, выполняющих грузовые перевозки. При этом железнодорожные компании являются вертикально-интегрированными и осуществляют свою хозяйственную деятельность независимо от государственных границ и границ штатов и провинций. В Канаде параллельно живут две национального масштаба сетевые компании: Canadian Pacific и Canadian National. В США параллельно располагаются сети железных дорог I класса: Union Pacific и BNSF на Западе, и Norfolk Southern и CSX Transportation на Востоке страны. Сети железных дорог Kansas City Southern, Canadian Pacific и Canadian National располагаются в районе Великих озер и в средних штатах страны (компании Canadian National, например, принадлежит коридор Чикаго – Новый Орлеан). Посмотрите схемы железных дорог США и Канады на их официальных сайтах, на сайте Американской ассоциации железных дорог или просто поищите в их интернете. [125]
По информации агентства ИНТЕРФАКС Канадская железнодорожная компания Canadian Pacific Railway Ltd. заключила соглашение о покупке американской Kansas City Southern. Как отмечается в совместном пресс-релизе компаний, их объединение создаст первую железнодорожную сеть, соединяющую США, Мексику и Канаду. Объединенная компания – Canadian Pacific Kansas City – будет управлять 20 тыс. миль (32,2 тыс. км) железных дорог, а ее штат составит около 20 тыс. человек. [126]
В результате дискуссий была выработана Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте (постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. № 384) [6], предполагавшая более серьезные и глубокие изменения в отрасли (чем раньше), которые приводили к созданию новой отраслевой структуры и новой организации ее работы.
В конечном счете упор был сделан на разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности с созданием единого хозяйствующего субъекта на железнодорожном транспорте, на сокращение монопольного сектора и развитие в отрасли конкуренции, на привлечение частных инвестиций.
Главное, реформа ставила прежде всего ряд экономических задач:
– повышение устойчивости работы отрасли, ее доступности, безопасности и качества предоставляемых услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;
– формирование единой гармоничной транспортной системы;
– снижение народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;
– удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.
Реформа не ставила задачу структурных изменений и развития конкуренции как таковых, с помощью этих инструментов как раз и предполагалось повысить качество транспортных услуг и эффективность работы железных дорог, а также ускорить их развитие. Законодательное обеспечение реформы предполагало разработку и принятие ряда федеральных законов и решений Правительства Российской Федерации.
Согласно Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте, реформирование должно было проводиться в три этапа.
У МПС России разделялись функции государственного управления и хозяйственной деятельности. В качестве единого субъекта хозяйственной деятельности создавалось открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») со 100-процентным участием государства. При этом железные дороги лишались статуса юридических лиц и становились филиалами ОАО «РЖД». После разделения функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности федеральный орган исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта (первоначально – МПС России, а затем – Минтранс России и Росжелдор) осуществляет государственное управление подведомственной отраслью, не вмешиваясь в хозяйственную деятельность предприятий.
Имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями, находящимися в ведении МПС России, перешло ОАО «РЖД» (за исключением земли в полосе отвода, которая осталась в собственности государства и передалась компании на правах аренды). В составе имущества находится вся инфраструктура: железнодорожные пути и соответствующие службы, а также локомотивные, вагонные и моторвагонные депо с соответствующим парком подвижного состава. ОАО «РЖД» осуществляет перевозки всех видов, принадлежащим ему грузовым и пассажирским подвижным составом. Весь пакет акций ОАО «РЖД» в соответствии с законом принадлежит государству.
Одновременно с ОАО «РЖД» составной частью российской системы железных дорог должны были стать частные компании по перевозкам грузов и пассажиров, а также компании-операторы, имеющие свой подвижной состав, включая локомотивы. Обязанностью ОАО «РЖД» является обеспечение равноправного, не дискриминационного доступа этих компаний к инфраструктуре.
На втором этапе реформирования (период 2003–2005 гг.) программа предусматривала выделение из состава ОАО «РЖД» самостоятельных структурных образований и их преобразование в дочерние общества или независимые хозяйствующие субъекты с последующей частичной продажей акций частным инвесторам. К концу второго этапа реформы структуру железнодорожного транспорта будут составлять:
– ОАО «РЖД», владеющее инфраструктурой и частью подвижного состава, а также его дочерние компании, в том числе пассажирские компании;
– частные компании грузовых перевозок, в собственности которых может быть часть локомотивного парка и до 50 % вагонного парка (подчеркнем – до 50 % вагонного парка).
В результате третьего этапа существенная часть грузовых перевозок должна выполняться частными независимыми компаниями. Пассажирские перевозки осуществляются пассажирскими компаниями на всех направлениях, в указанные компании предполагается привлекать частный капитал. Пригородными перевозками занимаются компании, принадлежащие частично или полностью региональным и местным властям.
Кроме того, послереформенное законодательство позволяло частным инвесторам вкладывать средства в железнодорожную инфраструктуру общего пользования и создавать компании, владеющие такой инфраструктурой независимо от ОАО «РЖД».
Отметим, что не всё из намеченного было реализовано, но вернемся к этой проблематике позже.
Для завершения после 2010 года запланированных структурных преобразований в отрасли и создания сбалансированной системы взаимодействия участников рынка железнодорожных транспортных услуг Правительством Российской Федерации было принято решение о продолжении реформы в рамках IV этапа и реализации Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года.
В рамках реализации Целевой модели были решены следующие задачи: завершение выведения операторской деятельности из ОАО «РЖД», апробированы разные методы регулирования парка грузовых вагонов, произошла балансировка правил регулирования операторского сегмента рынка, совершенствование тарификации услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом в условиях изменения структуры грузовых перевозок, совершенствование системных механизмов финансирования инфраструктурных проектов, в том числе в рамках государственно-частного партнерства.
После разделения государственного управления и хозяйственных функций МПС России и создания хозяйствующего субъекта – ОАО «РЖД» сформировалась отрасль – железнодорожный транспорт, являющаяся более широким понятием, чем ОАО «РЖД».
В результате реформирования Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России / Минтранс) обеспечивает государственное управление железнодорожным транспортом в сфере разработки государственной политики на транспорте и формирования нормативно-правовой базы. Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) со своими территориальными органами обеспечивает реализацию принятой политики, выполнение конкретных управленческих функций по отношению к предприятиям и организациям отрасли и оказания государственных услуг. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и ее территориальные органы (Ространснадзор) осуществляет государственный контроль (надзор) в отрасли. Также Ространснадзор осуществляет лицензирование деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров, деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов и погрузочно-разгрузочной деятельности, применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте.
Отметим, что важную роль в государственном управлении ОАО «РЖД» и другими компаниями с государственным участием (в части отношений собственности) играет Росимущество, которое готовит документы, обеспечивающие выполнение Правительством функций акционера, в том числе проекты директив для голосования на советах директоров и другие. В управлении отраслью важные функции выполняет регулятор тарифов (сейчас это Федеральная антимонопольная служба или ФАС), причем, мы имеем в виду именно его функции по регулированию тарифов на услуги естественных монополий, а не антимонопольное регулирование, которое является общим для всех организаций и хозяйствующих субъектов. ФАС участвует в выработке общей идеологии тарифной системы и определении общего уровня индексации тарифов (хотя решающее слово остается за Правительством), реализует принятые решения, а также формирует необходимую нормативную базу для проведения тарифной политики естественных монополистов, проводит мониторинг состояния естественно-монопольных рынков и т. д. Целью ФАС в отношении естественных монополий является обеспечение равного доступа к их товарам (работам, услугам) и развитие конкуренции в потенциально конкурентных видах их деятельности.
Базовые подходы в отношениях отрасли (ОАО «РЖД») во многом остались прежними. Это государственное регулирование грузовых тарифов и социально-значимых пассажирских тарифов (на перевозки в плацкартных и общих вагонах, пригородные перевозки). Сохранилась система устанавливаемых государством скидок и льгот с тарифов. Железные дороги относятся к транспорту общего пользования, а договор перевозки сохраняет статус публичности. Вместе с тем в этих вопросах все-таки происходили перемены в части финансирования пассажирских перевозок, применения механизмов компенсации отдельных тарифных льгот и другие перемены.
Сама отрасль включает в себя холдинг «Российские железные дороги», независимых владельцев грузовых вагонов и независимые компании в сфере пригородных (Центральная пригородная) и дальних (Гранд экспресс сервис) пассажирских перевозок, независимые компании по ремонту подвижного состава и т. д. Также функционируют компании, владеющие или управляющие железнодорожными линиями («Железные дороги Якутии» и «Ямальская железнодорожная компания», хотя они являются дочками ОАО «РЖД»). В перспективе к таким линиям могут присоединиться железные дороги Кызыл-Курагино, Северный широтный ход, Селихин-Ныш. Кроме того, в сферу ведения Минтранса попадают Крымская железная дорога (федеральное государственное унитарное предприятие), предприятия промышленного железнодорожного транспорта и многие другие предприятия, а также пути необщего пользования. В то время как МПС России осуществляло управление только транспортом общего пользования.
Создание ОАО «РЖД» как единого хозяйствующего субъекта потребовало формирования на месте финансовых систем железных дорог и других предприятий отрасли, централизуемых МПС России, новой интегрированной финансовой системы единой компании. Центральный аппарат стал непосредственно решать вопросы организации финансово-экономической работы, которые раньше находились вне практической деятельности министерства, в том числе в части финансирования расходов, взаимоотношений с бюджетами и внебюджетными фондами, работы на рынках капиталов, учета имущества. В ходе дальнейшего преобразования компании в холдинг надо было осваивать инструменты акционерного управления, управления корпоративными финансами и обеспечивать сбалансированные взаимоотношения с дочерними компаниями.
Единым юридическим лицом в этой ситуации стало ОАО «РЖД», которое формирует финансовые результаты, составляет баланс, учитывает основные средства и амортизацию на них, формирует годовой и квартальный финансовый план и платежный баланс, задания по основным финансово-экономическим показателям и бюджеты (сметы затрат) для железных дорог и других филиалов. Соответственно система счетов функционирует уже в рамках расчетного счета «РЖД», доходные счета МПС России преобразованы в расчетные счета «РЖД». В этой ситуации отпала необходимость формировать доходы железных дорог и определять их финансовые результаты. В основу их хозяйственной деятельности положены бюджеты (сметы), включающие все виды затрат (эксплуатация, подсобно-вспомогательная и прочая деятельность, расходы за счет прибыли, капитальные вложения и капитальный ремонт и т. д.), а также доходы от прочей деятельности. Необходимо вместе с тем отметить, что для целей анализа эффективности работы железных дорог и других подразделений отрасли целесообразно определять финансово-экономические и производственные результаты их работы.
В самом ОАО «РЖД» произошли серьезные структурные изменения: компания поэтапно переходит к функционированию в форме комплекса вертикально-интегрированных структур, специализированных на конкретных видах деятельности. В период 2010–2015 годов были сформированы технологические вертикали и существенно изменена роль железных дорог, они приобрели статус региональных центров корпоративного управления (РЦКУ), координирующих действия региональных и линейных подразделений вертикалей и дочерних компаний.
В своем классическом виде прекратили существование отделения железных дорог. Для территориальной координации на этом уровне введены должности заместителей начальников железных дорог по территориальному управлению. Сохранилось только Петропавловское отделение Южно-Уральской железной дороги, работающее на территории Казахстана. Изменились многие линейные предприятия – например, локомотивные и вагонные депо разделились на эксплуатационные и ремонтные, появились новые структуры (например, дистанции инфраструктуры для обслуживания малоинтенсивных линий или дистанции искусственных сооружений).
Инструментом региональной координации стали региональные оперативные комиссии по координации взаимодействия железных дорог с региональными подразделениями функциональных филиалов, структурными подразделениями, учреждениями ОАО «РЖД», а также дочерними независимыми обществами ОАО «РЖД» (региональные оперативные комиссии), возглавляемые начальниками железных дорог, территориальные подкомиссии во главе с заместителями начальников дорог по территориальному управлению и узловые рабочие группы, возглавляемые начальниками станций.
Такая система во многом стала следствием совершенствования технических средств отрасли, прежде всего тягового подвижного состава, развития систем управления и средств связи, внедрения информационных технологий, необходимости повышения клиентоориентированности отрасли.
В конечном счете сформировался холдинг, в который входит собственно ОАО «РЖД» (владелец инфраструктуры и перевозчик), а также дочерние и зависимые общества (ДЗО): федеральная грузовая и федеральная пассажирская, региональные пригородные компании, научные институты, подрядные организации, компании по ремонту подвижного состава, логистические, Железные дороги Якутии и Ямальская железнодорожная компания и некоторые другие компании. При этом на ремонте локомотивов была внедрена система сервисного обслуживания, для чего ремонтные подразделения были выведены на аутсорсинг сервисным компаниям. Такой набор организаций позволяет холдингу оказывать широкий спектр транспортно-логистических и перевозочных услуг и работать над дальнейшим расширением такого списка. В соответствии с законодательством 100 процентов акций ОАО «РЖД» принадлежат государству.
Для управления переданными в аутсорсинг активами железных дорог Армении создана дочерняя «Южно-Кавказская железная дорога». Также ОАО «РЖД» от имени государства управляет пакетом акций Российской Федерации в АО «Улан-Баторская железная дорога».
Можно отметить существенное отличие холдинга «РЖД» от многих других холдингов, состоящее в том, что материнская компания одновременно выполняет функции управляющей компании (корпоративного центра) по отношению к дочерним и зависимым обществам и занимается самостоятельной хозяйственной деятельностью как владелец инфраструктуры и перевозчик (составляющую наибольший объем хозяйственной деятельности холдинга).
Развитие рыночной правовой базы и преобразование МПС России в хозяйствующий субъект – ОАО «РЖД», а также формирование холдинга потребовали создания механизмов и практики работы (включая учет и управление) с имущественным комплексом и практики корпоративного управления со стороны материнской компании дочерними и зависимыми обществами.
Сейчас и на перспективу значительное влияние на систему управления эксплуатационной работой (а потом – на структуру хозяйственного управления) будет оказывать развитие полигонных принципов управления перевозочным процессом и ремонтом, разделение и специализация железнодорожных линий, мероприятия по повышению эффективности малоинтенсивных железнодорожных линий (подробнее мы еще вернемся к этой теме).