Сергей Борисович Постников
Железные дороги: адаптация к переменам и новым реальностям
Главной сложностью преобразований тех периодов была необходимость доказать (особенно в годы перестройки) «внешнему» миру, что именно железная дорога является основным и полноценным предприятием отрасли, предоставляющим относительно законченные услуги по перевозкам, что отделения и, тем более, линейные предприятия являются подразделениями (по сути цехами), выполняющими отдельные производственные функции и технологические операции. При этом важно было одновременно повысить самостоятельность (в рамках единого процесса перевозок) линейных предприятий, в том числе в неперевозочной деятельности, и их нацеленность на развитие производственной базы и повышение эффективности работы.
Кроме того, было важно доказывать специфику самого МПС и необходимость его активного участия в производственных и экономических процессах отрасли. Важно было также доказать, что основные экономические проблемы отрасли связаны не с ограничениями прав линейных предприятий, а именно с тарифным регулированием всей системы в условиях более свободного ценообразования на предприятиях отраслей поставщиков. [См. по данному разделу 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33]
1.2. Переход к рыночной экономике
Уже на начальном этапе реформирования экономики Российской Федерации в 1992 году существенно изменилась внешняя ситуация, появились новые объективные факторы (новые реальности), определяющие требования к системе отраслевых экономических отношений. Эти факторы можно разделить на две группы – экономические и нормативные.
Экономические факторы:
– сокращение объемов производства в стране, возникшее в результате выхода на российский рынок более конкурентной импортной продукции, разрыва хозяйственных связей в результате распада страны, сокращение доходов населения и других причин (но мы не будем рассматривать детально эти причины);
– дефицит финансовых ресурсов для финансирования текущих нужд и капитальных вложений, особенно острый в 1992–1997 годы;
– дефицит денежных средств и резкое ухудшение расчетов за перевозки и другие услуги в результате платежного кризиса.
90-е годы для страны являлись переходным периодом от плановой экономики к рыночной и от единой взаимосвязанной экономики СССР к экономикам независимых государств. На эту ситуацию наслоился глубокий кризис платежной системы и столкновение с более конкурентоспособной продукцией, производимой в развитых странах. В результате произошло резкое сокращение объемов производства и в целом экономической жизни в стране. Можно, например, отметить, что за период с 1990 года по 1995 год значительно сократился уровень использования среднегодовой производственной мощности. По многим позициям он снизился в 2 раза. По позициям машиностроительного производства загрузка мощностей сократилась больше чем в 2 раза.
Как результат – в этот период произошло резкое сокращение объемов перевозок грузов и пассажиров (на всех видах транспорта). В 1998 г. объем перевозок и грузооборот по железным дорогам сократился практически в 2,5 раза к уровню 1990 г., а пассажирооборот к уровню того же года сократился в 2,2 раза и отправление пассажиров – в 2,6 раза.
Для того чтобы вписаться в изменившуюся экономическую реальность, были существенно сокращены инвестиции в транспорт, в том числе, в железнодорожный. Другим направлением оптимизации затрат стало сокращение появившихся избыточных мощностей (т. е. разборка главных и станционных путей, закрытие станций и разъездов, списание подвижного состава). За период с 1990 по 2000 год сеть железных дорог ОАО «РЖД» сократилась на 1,5 тыс. км.
Но падение объемов перевозок и образование избытков мощности не отменяло накопление износа, физическое и моральное старение объектов инфраструктуры и подвижного состава. Росло количество единиц подвижного состава и технических обустройств инфраструктуры, срок службы которых превышал установленные нормативы. Сохранилась проблема недостаточной обеспеченности Российской Федерации железными дорогами (особенно в Сибири и на Дальнем Востоке), ряд субъектов Российской Федерации не имел (и не имеет) железнодорожного сообщения. По показателю «густота сети» (5,1 км на 1000 кв. км площади страны) мы находимся на одной из последних позиций среди стран, располагающих железными дорогами. [43, 44]
Нормативно-правовые факторы:
– формирование налоговой системы и нового гражданского законодательства (нового или отличного от аналогичного законодательства СССР), понятия и термины которых не всегда корреспондировались между собой;
– существенное изменение «физического» наполнения такого понятия как «юридическое лицо», в т. ч. запрет на включение одних юридических лиц в состав других юридических лиц, появление понятия «налогоплательщик». Отметим, что в плановой экономике понятие «юридическое лицо» в определенной мере было техническим, а «налогоплательщик» – практически не применялось;
– формирование новой системы взаимоотношений с государством, субъектами Российской Федерации, местным самоуправлением, с органами налоговой системы.
В результате действия этих факторов формировалось новое правовое поле для хозяйственной деятельности.
Вместе с тем, на первых этапах после распада СССР и перехода к рыночной организации хозяйственной деятельности в Российской Федерации (включая, прежде всего, дерегулирование цен и массовую приватизацию предприятий) с учетом масштабов ее территории и протяженности сети железных дорог, существующей единой технологии перевозочного процесса система МПС России сохранялась в относительно неизменном виде.
По отношению к отрасли была проявлена определенная осторожность, поэтому первоначально отрасль в целом (за исключением метрополитенов, промышленного транспорта и некоторых других предприятий) осталась в федеральной собственности, в январе 1992 года было образовано Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России). Сохранилось государственное регулирование тарифов, с определенного момента Правительство стало рассматривать и утверждать финансовый план и инвестиционную программу МПС России (а затем ОАО «РЖД»). Также сохранились региональные структуры управления (железные дороги, отделения железных дорог) и линейные предприятия. При этом все уровни управления обладали «хозрасчетными правами» и получали статус юридических лиц. (Здесь и далее мы употребляем понятие «линейное предприятие», исходя из практики его употребления на железнодорожном транспорте для обозначения определенной категории подразделений отрасли).
Вместе с тем, далеко не всё осталось по-старому. Размеры государственных инвестиций и субсидий на перевозочную деятельность в течение уже 1992 и 1993 годов резко сократились. Железные дороги и другие предприятия отрасли (да и вся система), несмотря на сохранение государственного влияния, не были исключены из системы рыночных отношений. Они рассматривались как рыночные структуры, и к ним предъявлялись требования прибыльности, платежеспособности и финансовой стабильности ровно такие же, как и к предприятиям, полностью действовавшим на рыночных условиях и находящимся в частной собственности.
Формирование налогового и гражданского законодательства (например, запрещение включения юридических лиц в состав других юридических лиц, выстраивание принципов расчетов с бюджетами) потребовало законодательного закрепления отраслевых особенностей и принятия в 1995 году Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте». [5]
Закон подтверждал особенности отрасли, в том числе функции МПС России по управлению эксплуатационной работой на сети железных дорог и регулированию экономических взаимоотношений между предприятиями отрасли, по решению общеотраслевых задач и созданию централизованных фондов и резервов, формированию доходов железных дорог от перевозок. Законом предусматривалось государственное регулирование тарифов на всей сети и сохранение предприятий отрасли в федеральной собственности. В законе за железной дорогой закреплялся статус основного государственного унитарного предприятия отрасли и устанавливались особенности ее расчетов с федеральным и региональными бюджетами.
Помимо МПС России, осуществлявшего управление отраслью с точки зрения ее содержательных функций, для предприятий железнодорожного транспорта, находящихся в федеральной собственности, важную роль играли органы исполнительной власти, обеспечивающие управление государственным имуществом (в настоящее время это Федеральное агентство по управлению государственным имуществом – Росимущество). Также, важное специальное значение для отрасли имели органы власти, отвечавшие за регулирование тарифов (в настоящее время – ФАС) и формировавшие общие подходы к индексации тарифов на товары и услуги инфраструктурных компаний на предстоящий плановый период – годичный или трехлетний (Минэкономразвития).
В развитие закона было принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1996 года № 629, в соответствии с которым железные дороги на основе сводного баланса централизованно рассчитывались с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость за предприятия и подразделения, осуществляющие и обеспечивающие перевозочный процесс. По остальным видам налогов предприятия и подразделения рассчитывались самостоятельно по своим финансово-экономическим показателям.
В отличие от норм общего гражданского законодательства закон допускал, что в состав железной дороги (юридического лица) могли входить другие предприятия и учреждения, также являющиеся юридическими лицами. Сохранение такой системы юридического лица в юридическом лице, а также механизм централизованного распределения доходов от перевозок между железными дорогами и внутри железных дорог вызывало многочисленные споры и недопонимание, особенно с налоговыми органами и региональными и местными властями. В частности, в периоды убыточности (или низкой рентабельности) перевозок крайне негативно воспринималась ситуация, когда до линейного предприятия (юридического лица и налогоплательщика) спускался убыток от перевозок и нивелировал получаемую им прибыль от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности и, соответственно, платежи в местные бюджеты.
Конечно, можно было и дальше ставить вопрос об установлении в законодательном порядке неких отраслевых особенностей для предприятий железнодорожного транспорта. Какие, например, предусматривали отдельные Указы Президента Российской Федерации 1992–1994 годов или Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте». Но в целом этот путь был уже непродуктивным, потому что даже законно установленные особенности с трудом воспринимались экономической средой и различными государственными структурами, они не вписывались в общее законодательство. Принятие закона о федеральном железнодорожном транспорте было по существу временным решением и не могло в полной мере защитить многие отраслевые особенности.
И это все больше вызывало необходимость системного подстраивания отрасли к новым условиям, к тем переменам, о которых мы говорили выше.
1.3. Изменения финансовой системы
Рассмотрим теперь подробнее некоторые аспекты трансформации финансовых и экономических отношений в эти периоды.
Финансовый результат от перевозок (общая прибыль) по железной дороге изначально определялся как разница между доходами железной дороги от перевозок (формируемыми на основе доходных ставок) и ее эксплуатационными расходами с учетом результатов подсобно-вспомогательной деятельности. При этом дороги (как уже отмечалось) могли быть рентабельными, малорентабельными и планово-убыточными, но в условиях централизованной экономики эти обстоятельства не имели существенного значения. При этом, исходя из единой общесетевой технологии перевозочного процесса, перевозки по всей сети железных дорог России (кроме Сахалина) осуществлялись по единым среднесетевым тарифам, хотя железные дороги имеют каждая свою объективно сложившуюся себестоимость перевозок.
Однако расширение прав предприятий в 80-е годы и их переход к новым условиям хозяйствования и полному хозяйственному расчету и самофинансированию, повышение роли прибыли потребовал отказа от этой системы. Был создан механизм формирования доходов железных дорог, учитывающий их реальный вклад в осуществление перевозочного процесса, и обусловленную объективными факторами индивидуальную себестоимость. С этой целью в 1988 году были установлены корректирующие коэффициенты к доходным ставкам, а с 1990 года введен механизм формирования доходов железных дорог по расчетным ценам. Однако в любом случае вся общая масса доходных поступлений распределялась между железными дорогами в полном объеме.
Отделению железной дороги также формировались доходы от перевозок в счет и в пределах доходов, полученных железной дорогой. Доходы определялись по расчетным ценам, включавшим в себя себестоимость и рентабельность. При этом до отделений доводились доходы уже не в полном объеме. До 10–15 % доходов оставалось за железной дорогой. Финансовый результат также определялся как разница между доходами и расходами по перевозкам с добавлением прибыли от подсобно-вспомогательной деятельности. За счет прибыли отделения
образовывали фонды экономического стимулирования. Отделения также составляли баланс и имели расчетный и другие специальные счета для финансирования своих расходов.
Пожалуй, даже в рамках этой классической схемы на разных этапах наиболее часто подвергался изменению механизм определения финансовых результатов линейных предприятий. Линейные предприятия фактически располагали всеми внешними признаками социалистического (государственного) предприятия (впоследствии – юридического лица). Они составляли баланс, имели расчетный счет, формировали финансовый результат своей деятельности, образовывали фонды экономического стимулирования. До линейных предприятий доводилась и основная масса доходов от перевозок, в их балансах отражались практически все эксплуатационные расходы.
Формирование доходов линейных предприятий осуществлялось различными способами, соответственно, они располагали и различными правами.
В 60-70-е годы линейные предприятия финансировались с помощью расчетных цен, которые включали в себя себестоимость и прибыль, в этот период они располагали и наибольшими правами и полномочиями. Однако в начале 80-х годов начался процесс концентрации финансово-бухгалтерской работы в централизованных бухгалтериях, усилилась концентрация финансовых ресурсов в отделениях железных дорог и на дорогах. В этот же период окончательно оформилось понимание ограниченных возможностей линейных предприятий полнокровно выполнять обязанности и использовать права предприятий в силу того, что они выполняют только отдельные технологические операции процесса перевозок при существенном изменении технических параметров подвижного состава и других технических средств.
Поэтому права линейных предприятий были ограничены и изменился механизм образования их доходов. Доходы линейных предприятий в этот период формировались на основе себестоимости (без плановой прибыли). Фактическая величина доходов могла определяться (в зависимости от видов предприятий) по плановой себестоимости и фактическим объемам, по плановым расходам, скорректированным на объем работы в доле зависящих расходов, по плановым расходам и т. д. Фонды экономического стимулирования образовывались предприятиями за счет прибыли отделений железных дорог. В рамках экономических реформ 1987–1989 гг. вновь возникла дискуссия о правах и статусе линейных предприятий, о возможности их финансирования по расчетным ценам.
Однако в целом необходимо подчеркнуть, что, несмотря на все эти изменения, линейные предприятия имели собственный баланс, расчетный счет, получали в счет доходов отделений от перевозок доходы за выполняемые ими услуги по осуществлению или обеспечению перевозочного процесса.
Система формирования доходов по всем уровням основывалась на системе хозрасчетных показателей, т. е. объемных показателей, к которым привязывались расчетные цены, доходные или расчетные ставки. Для железных дорог это, в основном, были тарифные тонно-километры и пассажиро-километры, для отделений – эксплуатационные тонно-километры и пассажиро-километры, для предприятий в зависимости от их вида – объемы отправления грузов или пассажиров, объем переработки, тонно-километры брутто, вагоно-километры, количество технических единиц и т. д.
Характерной особенностью механизма внутриотраслевых экономических отношений того времени было наличие системы экономического стимулирования железных дорог, отделений железных дорог и линейных предприятий за выполнение отдельных качественных показателей работы, а также системы взаимных расчетов между железными дорогами, отделениями и линейными предприятиями. Расчеты осуществлялись, например, за заезды локомотивов одной дороги на другую, за использование предприятиями (станциями, дистанциями пути и т. д.) локомотивов для выполнения маневровой или иной вспомогательной работы.
Можно отметить, что при сложившейся структуре управления и системе хозрасчетных (экономических) взаимоотношений в 60-е, 70-е и в начале 80-х годов проблемы производственного взаимодействия отраслевых линейных предприятий и увязывания результатов их хозяйственной деятельности с общими экономическими параметрами перевозок решались, в основном, отделениями железных дорог или железными дорогами. Однако повышение технических возможностей и стоимостных параметров подвижного состава, путеремонтной техники, станочного парка и т. д. объективно сужало возможности отделений для решения таких задач.
Как уже отмечалось, специфичной являлась система расчетов за перевозки. Определяющим в этом стало то, что провозные платежи за перевозки грузов и пассажиров взыскивались на станциях отправления, но они принадлежат всем железным дорогам-участницам перевозки. Это вызывало необходимость расчетов дороги отправления грузов и пассажиров с транзитными дорогами и дорогами назначения. Выполнение таких расчетов обычными способами, которые применяются в промышленности между поставщиками и покупателями продукции трудно реализовать из-за большого объема перевозочных документов.
Для упрощения этих расчетов в учреждениях банков в крупных железнодорожных узлах и на станциях были открыты доходные счета, на которые ежедневно зачислялась выручка билетных касс, товарных контор и технологических центров по обработке перевозочных документов. Открыты такие доходные счета при управлениях дорог и при Министерстве путей сообщения. На эти счета собирается выручка от перевозок, являющаяся общесетевой собственностью.
Поэтому в отрасли создана общесетевая автоматизированная система, позволявшая формировать доходы железных дорог с учетом их индивидуальной себестоимости и завершать все расчеты по перевозкам между железными дорогами через 20 дней после окончания каждого месяца. При использовании существующих в промышленности принципов расчетов между предприятиями, участвующими в производстве конкретной продукции, вызвало бы существенные задержки в расчетах (ориентировочно на 3–4 месяца) или парализовало внутриотраслевые расчеты. В этом случае железные дороги должны определять размеры выполненных друг для друга перевозочных услуг по каждому факту перевозки, оформлять в общеустановленном порядке платежные документы и предъявлять их друг другу. При этом оплата указанных документов производилась бы в соответствии с установленной законодательством очередностью, соответственно, возникло бы увеличение объемов расчетных операций между железными дорогами.
До 1 июля 1992 года действовал порядок расчетов за грузовые перевозки и связанные с ними услуги, выполняемые железнодорожным транспортом, при котором банки зачисляли выручку на доходные счета МПС в день предъявления им железной дорогой расчетных документов с последующим безакцептным списанием денежных средств со счетов клиентов.
Однако при проведении реформ в экономике многие из указанных особенностей отрасли учитывались далеко не сразу или вообще не учитывались (и не могли быть учтены).
Рыночные реформы потребовали корректировок существовавшей многие годы системы. В результате изменений, произошедших в экономике России и, в том числе, в банковской системе, железнодорожный транспорт столкнулся с серьезными проблемами, вызванными нарушением нормальных расчетов за перевозки, длительными сроками прохождения платежей в коммерческих банках и другими факторами. В этой ситуации невозможно было устойчиво финансировать эксплуатационные нужды отрасли и капитальные вложения, нормально рассчитываться с бюджетом.
Нерешение проблемы задержек в платежах и расчетах могло в буквальном смысле парализовать финансовую систему отрасли и в результате нарушить ее устойчивое функционирование.
Для того чтобы вновь узаконить систему доходных счетов МПС России, потребовалось более двух лет. Учитывая особенности образования и распределения доходов на железнодорожном транспорте, необходимость упорядочения взаимных расчетов между дорогами совместно с Центральным банком Российской Федерации только в 1994 году был восстановлен порядок проведения операций по доходным счетам министерства. МПС России и Банком России утверждено Положение о порядке проведения операций по доходным счетам МПС.
С учетом специфики расчетов за перевозки и сбора выручки существовал механизм денежного финансирования всей вертикали управления на железнодорожном транспорте в счет получаемых доходов. Для железных дорог существовала система авансового финансирования под доходы с основных доходных счетов МПС СССР. Железные дороги обеспечивали финансирование отделений и линейных предприятий под текущие нужды. При этом необходимо отметить, что фактическое поступление денежных средств в основном соответствовало получаемым доходам. Это связано с тем, что провозные платежи взыскивались банками с грузоотправителей в безакцептном порядке, независимо от наличия денежных средств на их счетах.
В 1992 году были внесены необходимые изменения в систему финансирования железных дорог, основанные на использовании лимитов авансового финансирования железных дорог. Лимит определялся с учетом получаемой железной дорогой выручки, ее планируемых расходов по всем позициям и взаимоотношений с МПС. В целях сокращения сроков прохождения денежных средств еще в 1992 году введено финансирование одними дорогами, собирающими основную массу сетевой выручки (погрузочными), других, выполняющих перевозочные операции, но не имеющих погрузки и, соответственно, выручки (транзитных). В целом лимит стал одним из инструментов, обеспечивающих устойчивую работу дорог в условиях платежного кризиса. [См. по данному разделу 29, 30, 31, 32, 33]