Сергей Борисович Постников
Железные дороги: адаптация к переменам и новым реальностям
1.4. Организация хозяйственной деятельности и планирования
Внешние перемены вызвали и необходимость перемен в системе внутриотраслевых экономических отношений. МПС России и многие железные дороги стали искать пути таких изменений, но в отрасли (к сожалению, или к счастью) не было выработано единого подхода. Да и очевидно, что в условиях постоянно меняющегося законодательства, высоких темпов инфляции, кризиса платежей трудно было выработать единый подход к реформированию экономических отношений.
В реформировании экономических отношений можно выделить несколько этапов: 1992–1993 гг., 1994–1997 гг. и 1998–2000 гг.
В 1992–1993 гг. во многом сохранялась классическая система, особенно в вопросах формирования доходов предприятий и их финансовых результатов, более того, речь даже шла о расширении прав и полномочий линейных предприятий и возвращении к их финансированию с помощью расчетных цен. Об этом, например, говорилось на экономическом совещании, состоявшемся в Нижнем Новгороде в июне – июле 1993 года.
Но уже тогда дефицит финансовых ресурсов и недостаток денежных средств заставили многие железные дороги идти по пути их концентрации на уровне управлений и отделений. Таким образом, доходы линейных предприятий и их финансовые результаты, а также их юридический статус перестали подкрепляться соответствующим денежным наполнением (в определенной мере это отражало ситуацию, складывающуюся по сети и на конкретных железных дорогах).
Как отмечено выше, происходили изменения в системе авансового финансирования железных дорог, в частности, в связи с существенным замедлением прохождения платежей через банковскую систему была введена система непосредственного финансирования транзитных железных дорог погрузочными, минуя МПС.
В целях упрощения финансовых взаимоотношений и снижения размеров двойного налогообложения некоторые железные дороги лишили свои линейные предприятий статуса юридического лица, а впоследствии лишили их расчетных счетов, заменив их на текущие, и балансов. Линейные предприятия должны были вести первичный учет и составлять оборотно-сальдовые ведомости. Такая организация работы появилась на Горьковской и Восточно-Сибирской железных дорогах в 1993–1994 годах. Причем, указанные дороги не только существенно изменили условия функционирования линейных предприятий, но и пытались упразднить или переформатировать отделения железных дорог. Восточно-Сибирская железная дорога, наряду с указанными организационными мероприятиями, осуществила и серьезное техническое переоснащение своего аппарата управления на всех уровнях.
На этом этапе немаловажное внимание уделялось и упрощению взаимоотношений между предприятиями и подразделениями как по вертикали, так и по горизонтали. Были отменены взаиморасчеты между железными дорогами, связанные с осуществлением перевозочного процесса, например, за заезды локомотивов, за потребляемую электроэнергию. Была ликвидирована практика взаимных расчетов и между линейными предприятиями за оказание услуг, связанных с эксплуатационной деятельностью (например, за использование локомотивов станциями, дистанциями пути, за использование услуг связи и т. д.). С целью ликвидации условий для двойного налогообложения была существенно упрощена система финансирования внутридорожной подсобно-вспомогательной деятельности и учета связанных с этим затрат. Это относится в первую очередь к деповскому ремонту грузовых вагонов и капитальному ремонту основных средств. Многие виды затрат по внутридорожной подсобно-вспомогательной деятельности были отнесены непосредственно к эксплуатационным расходам.
С конца 80-х годов при полной отмене централизованного планирования железные дороги самостоятельно прогнозировали производственные и финансовые показатели работы, рассчитывались с бюджетом всех уровней власти, устанавливали по согласованию с местными органами власти тарифы на перевозки пассажиров в пригородном движении. В результате произошедших перемен в организации финансово-экономической работы и повышения самостоятельности железных дорог уровень планирования, особенно финансового планирования, снизился, что проявилось в занижении (или завышении) железными дорогами параметров прибыли и других показателей дорог и последующего значительного их перевыполнения. Эта проблема, в частности, обсуждалась на сетевом экономическом совещании в Москве в начале августа 1991 года.
Однако, такая практика в конечном счете заставила активно восстанавливать централизованное планирование в масштабах сети и железных дорог. Это связано с необходимостью обеспечения сбалансированности финансовых ресурсов отрасли и концентрации средств на приоритетных направлениях. Практика такого планирования отрабатывалась уже с 1992 года, но особое значение этому вопросу было придано в 1997 году, когда Коллегией МПС России были приняты детальные решения по укреплению и совершенствованию системы планирования.
Для этого этапа характерна дальнейшая концентрация денежных ресурсов на уровне МПС России и железных дорог. Уже в 1997 году начал восстанавливаться механизм централизованного планирования перевозочных и финансово-экономических показателей, капитальных вложений по сети и по железным дорогам. Были увеличены размеры централизованных фондов и резервов МПС России: полностью централизовалась амортизация, создавался фонд финансирования инвестиционных проектов в размере 36,6 % от балансовой прибыли, увеличены размеры отчислений в финансовый резерв с 1,5 % до 5 % от балансовой прибыли. Многие виды платежей стали осуществляться через МПС России (например, часть расчетов с федеральным бюджетом и внебюджетными фондами, финансирование капитальных вложений и закупок важнейших видов материальных ресурсов и т. д.). Стала проводиться более жесткая внутриотраслевая ценовая политика.
Централизованное планирование обеспечивало сбалансированность финансовых ресурсов в масштабах сети, определяло приоритеты их использования и задавало напряженные целевые ориентиры для железных дорог и других предприятий.
С 1998 года более активными темпами перестраивался механизм финансирования железных дорог, отделений и линейных предприятий и система распределения денежных средств по уровням управления. Помимо централизованного планирования основных финансово-экономических показателей, осуществлялось детальное планирование поступления и использования денежных средств (формируется платежный баланс) по МПС России и по железным дорогам. Принимаются меры по усилению контроля за поступлением и использованием выручки, обеспечению режима работы доходных счетов. С этой целью создана система Казначейства МПС России с филиалами на железных дорогах.
Соответственно на самих железных дорогах основная масса денежных средств концентрируется на уровне управлений железных дорог, т. е. большинство расчетов осуществляется именно управлениями железных дорог. Отделения железных дорог и, тем более, линейные предприятия получают, как правило, денежные средства на выплату заработной платы (если она выплачивается через кассы предприятий), на уплату отдельных видов местных налогов и некоторые другие виды платежей. При этом в распоряжении предприятий остаются денежные средства, полученные от оказания дополнительных услуг и подсобно-вспомогательной деятельности, но, как правило, эти средства должны направляться на выплату заработной платы, а их величина учитывается при перечислении денежных средств железными дорогами или их отделениями в счет доходов от перевозок.
По нашему мнению, такая приоритетность механизмов текущего финансирования и краткосрочных планов, охватывающих только часть вопросов хозяйственной деятельности (поступление денежных средств и платежи), перед долгосрочными планами, включающими значительно более широкий спектр показателей и критериев, мешала выработке четкой сбалансированной финансово-экономической политики и приводила к негативным последствиям. Таким как дефицит финансовых ресурсов, перерасход прибыли, рост кредиторской задолженности, недостаток собственных оборотных средств. Например, к моменту реформирования отрасли кредиторская задолженность железных дорог (в соответствующих ценах) составляла более 120 млрд рублей.
Доходы отделений железных дорог (притом, что роль и значимость самих отделений стала существенно меняться) образуются – как и раньше – по расчетным ценам, основанным на себестоимости и рентабельности. Формирование доходов линейных предприятий осуществляется в соответствии с планами эксплуатационных расходов (или на основе себестоимости), дополнительно им выделяются денежные средства для финансирования затрат, осуществляемых за счет прибыли, по реализации Отраслевого тарифного соглашения и коллективных договоров. Поэтому для линейных предприятий, особенно для тех, которые лишены статуса юридического лица и не составляют баланса, механизм формирования доходов уже не несет существенной «физической» нагрузки. Это подтверждали встречи автора с главными бухгалтерами и экономистами линейных предприятий.
Как мы отмечали, в переходный период реформирования не было единого подхода к организации внутриотраслевых (внутридорожных) экономических отношений. Вместе с тем, МПС России и Всероссийский научно-исследовательский институт железнодорожного транспорта (ВНИИЖТ) на основе опыта железных дорог разрабатывали определенные рекомендации и предложения в сфере финансового планирования по уровням управления основной деятельности железнодорожного транспорта, организации финансово-хозяйственной деятельности структурных подразделений и отделений железных дорог, планирования затрат, осуществляемых за счет прибыли.
Для изучения и развития опыта железных дорог, в первую очередь, таких как Восточно-Сибирская и Горьковская, неоднократно проводились совещания руководителей финансово-экономического блока МПС России и железных дорог. Как наиболее значимые можно отметить совещания в Нижнем Новгороде и Воронеже (1993 год), в Москве (1994 год), Архангельске (1995 год), Иркутске (1997 год), Самаре (1998 год), Саратове (1999 год) и Санкт-Петербурге (2000 год). Проводились совещания и с руководителями финансовых и экономических служб, непосредственно занимающимися вопросами финансирования, планирования и организации хозяйственной деятельности отделений и предприятий, в Новосибирске (1994 год), Владимире (1996 год), в Москве (1999 год) и Самаре (2000 год).
Все это позволило сформировать определенную (хотя и многовариантную) систему внутриотраслевых и внутридорожных отношений, обеспечить устойчивое финансирование неотложных нужд железных дорог, отделений и линейных предприятий и тем самым создать условия для их стабильной работы на всех этапах экономических преобразований в стране.
Таким образом, к концу 90-х годов система финансирования железных дорог, отделений и линейных предприятий существенно изменилась с учетом перемен в организации хозяйственной деятельности предприятий и объективных экономических условий их функционирования. Большинство железных дорог поменяли статус линейных предприятий, в этом случае линейные предприятия перестают быть юридическими лицами, не составляют баланс и не имеют расчетных счетов. Существенно изменились права и функции не только линейных предприятий, но и отделений железных дорог.
Хозяйственная деятельность железных дорог в целом осуществлялась на основе централизованного планирования министерством основных финансово-экономических показателей, капитальных вложений, использования прибыли и денежных средств (в т. ч. лимиты авансового финансирования и платежные балансы). Был усилен контроль за поступлением и использованием выручки, соблюдением режима работы доходных счетов МПС России.
Можно отметить, что первоначально механизм формирования доходов и финансовых результатов по уровням управления, несмотря на изменения в организационной структуре и в системе финансирования, не претерпел существенных изменений по уровням управления и сохранился во многом в том виде, в каком он существовал до начала экономических реформ. В результате возникли определенные противоречия между системой формирования доходов и образованием финансовых результатов, организационно-правовыми формами предприятий и подразделений, системой их финансирования и организацией реального движения денежных потоков. Указанные противоречия осложняли организацию хозяйственной деятельности в отрасли, в том числе создавали условия для двойного налогообложения финансовых результатов.
При этом процесс установления расчетных цен и сама величина прибыли, получаемой железными дорогами, в меньшей степени интересовал железные дороги, чем процесс разработки ежемесячного лимита авансового финансирования и платежного баланса. Более того, многие железные дороги были заинтересованы не в увеличении расчетной цены, а в ее уменьшении и снижении за счет этого размеров прибыли.
Можно констатировать, что на железных дорогах сложилась следующая система:
– железная дорога окончательно стала единым юридическим лицом с единым балансом. Отделения железных дорог и все остальные предприятия и организации основной деятельности в основе своей были лишены статуса юридического лица. Причем количество отделений было существенно сокращено. Поскольку Гражданский кодекс детально не устанавливает, какой должна быть внутренняя структура юридического лица, они были реорганизованы в филиалы железных дорог или подразделения железных дорог по типу цехов;
– для самой железной дороги сохранялся механизм формирования доходов на основе расчетных цен, которые должны определяться с учетом объективно обусловленных эксплуатационных расходов, доходов и расходов по подсобно-вспомогательной деятельности, затрат, осуществляемых за счет прибыли, и капитальных вложений;
– основой хозяйственной деятельности железной дороги являлись годовой и квартальные финансовые планы, определяющие доходы железной дороги по всем направлениям (перевозки, подсобно-вспомогательная деятельность, прочая деятельность), объемы вовлечения резервов, размеры привлечения заемных средств, централизованные источники финансирования, а также расходы по всем направлениям (эксплуатация, прочая деятельность, прибыль, гашение кредитов, пополнение оборотных средств и финансовая стабилизация, взносы в централизованные фонды и резервы, капитальные вложения);
– основными документами, регламентирующими текущую хозяйственную деятельность, были ежемесячные платежный баланс и лимит финансирования, устанавливающие источники поступления и использования денежных средств. Вместе с тем для выработки годовой финансово-экономической политики, выработки принципиальных положений платежной политики необходимо в рамках годового и квартального планов также составлять годовой и квартальные платежные балансы и лимиты финансирования;
– деятельность отделений железных дорог и линейных предприятий базировалась на смете затрат, включающей в себя только те расходы, которые отделение или линейное предприятие реально осуществляет или на которые может оказывать влияние. Например, расходы, связанные с образование централизованных фондов и резервов, с капитальным ремонтом и капитальными вложениями, можно не доводить до отделений и линейных предприятий и не предусматривать в их сметах. При этом смета должна включать в себя затраты по всем их видам: эксплуатация, подсобно-вспомогательная и прочая деятельность, за счет прибыли, а также предусматривать поступление средств от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности и объемы финансирования в счет доходов железной дороги от перевозок;
– наряду со сметой отделения и линейные предприятия должны иметь платежный баланс, определяющий объемы и источники поступления денежных средств и платежей, осуществляемых ими. Очевидно, что в платежные балансы также должны включаться только те платежи, которые реально и наиболее эффективно могут осуществлять отделения и линейные предприятия.
Важно определить, что такая жесткая регламентация хозяйственной деятельности отделений железных дорог и линейных предприятий вместе с тем должна сочетаться с механизмом их экономической заинтересованности в привлечении дополнительных финансовых ресурсов и экономии (разумной экономии) затрат. В связи с этим для отделений и линейных предприятий была установлена определенная свобода в использовании денежных средств, полученных в результате перевыполнения плана по доходам от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности, а также в результате экономии расходов, то есть выработана рыночная аналогия хозяйственного расчета предприятий (характерного для плановой системы).
Организация хозяйственной деятельности внутри дорог должна была сопровождаться ускоренным техническим переоснащением финансовых и экономических служб и подразделений на всех уровнях управления. Техническая база экономических и финансово-бухгалтерских подразделений должна обеспечивать своевременную информированность руководства отрасли и железных дорог о происходящих финансовых и экономических процессах и создавать условия для эффективного контроля за хозяйственной деятельностью отделений и линейных предприятий. При этом требовалось сохранение ответственности руководителей и специалистов отделений и линейных предприятий за соблюдение финансово-расчетной дисциплины, обеспечение качества и достоверности бухгалтерского и статистического учета.
Можно отметить, что МПС России в период 90-х годов занималось не только проблемами внутриотраслевых отношений, оно взяло курс и на повышение качества перевозочных услуг и совершенствование системы взаимоотношений с клиентурой с учетом новых требований к отрасли, выдвигаемых рынком. Важным шагом в этом направлении стало создание сбытовой вертикали: системы фирменного транспортного обслуживания во главе с ЦФТО. Формирование этой вертикали привело к перераспределению в ее пользу полномочий, функций, работников и отдельных подразделений хозяйства перевозок, грузовой и коммерческой работы, финансовых служб (например, в части взыскания провозных платежей). Создание такой вертикали соответствовало и предъявляемым к МПС России требованиям со стороны ряда федеральных органов власти и консультантов о разделении функций реализации услуг и производственной деятельности.
Отметим, что в нашем исследовании тему взаимоотношений с клиентурой мы будем рассматривать только с точки зрения общих принципов этих отношений. Мы не будем вникать в технологию подачи заявок, оформления перевозочных документов, продажи билетов, взаимоотношений со станциями по погрузке и выгрузке (посадке и высадке) и в другие технические и технологические аспекты. Это не тема нашего исследования.
Важно отметить, что с конца 90-х годов существенно усилилась экономическая роль министерства. Используя механизмы формирования доходов и централизованного сбора выручки от перевозок, МПС России стал активно проводить более централизованную инвестиционную и техническую политику, был усилен контроль за сбором выручки и единообразным использованием денежных средств в соответствии с утвержденными финансовыми планами и платежными балансами. Практически в это время были заложены основы существующей системы бюджетирования и формирования платежного баланса. Сформировался, если так можно сказать, «административный» холдинг и создались объективные условия для перехода к единому юридическому лицу на железнодорожном транспорте.
Отметим, что перемены 60-80-х и 90-х годов происходили в сложившейся структуре управления отраслью. Дальнейшая адаптация к новым условиям экономической жизни требовала более широких перемен в отрасли и эти перемены были уже связаны с реформой железнодорожного транспорта и существенным изменением структуры отрасли.
Мы в большей степени рассуждали о переменах во внутриотраслевых отношениях, вызванных изменениями в организации экономической жизни страны, потому что именно в этих отношениях происходили реальные интересные процессы. Как мы уже отмечали, это связано с тем, что в период плановой экономики отношения между предприятиями не подвергались существенным переменам, даже при переходе на полный хозрасчет. Возможно, если бы этот процесс продолжился, мы бы получили более радикальные перемены, в том числе и в нашей отрасли.
В период 90-х годов также не получила соответствующего развития система отношений железнодорожного транспорта с государством и потребителями. Она была установлена практически сразу после перехода к рыночной экономике и характеризовалась государственным регулированием грузовых и пассажирских тарифов и достаточно низким участием бюджетов в финансировании отрасли (в это время финансировались затраты по содержанию бюджетных учреждений отрасли и осуществлялись отдельные инвестиционные мероприятия точечного характера, имелись единичные случаи покрытия пассажирских убытков). При этом платежи отрасли в бюджеты существенно превышали объемы бюджетного финансирования. Во многом принципы работы железных дорог мало отличались от принципов плановой экономики, это объяснялось ролью, которую они играли в жизни страны и необходимостью хотя бы как-то регулировать (через тарифы) экономическую жизнь и социальные процессы в условиях крайне свободного рынка того времени.
Регулирование тарифов в период 90-х годов в первую очередь было нацелено на обеспечение макроэкономической стабильности, поддержку отдельных отраслей экономики (прежде всего угольной) и социальную защиту населения. В неявном виде существовала поддержка перевозки пассажиров и отдельных родов грузов за счет грузов других отраслей, а также экспортных перевозок. В 1995 оду была введена практика дифференциации грузовых тарифов в зависимости от стоимости перевозимого груза. Государство с определенного момента стало определять основные параметры финансовых планов и инвестиционных программ отрасли. Еще одним базовым принципом отношений с клиентурой стало отнесение в гражданском законодательстве железных дорог к транспорту «общего пользования», а договора перевозки к публичному договору»
Вместе с тем необходимо отметить, что проводившаяся в 90-е годы работа с государством во многом способствовала совершенствованию приемов и форм отраслевого планирования. Скажем в 1992–1994 годах МПС России регулярно прорабатывало с Минэкономики и Комитетом по ценам вопросы индексации тарифов с учетом изменения цен на потребляемые ресурсы, изменения объемов перевозок, потребностей в инвестициях и т. д. Эта работа требовала всесторонней и полной оценки потребностей отрасли в финансовых ресурсах и убытков от пассажирских перевозок, на базе чего формировались решения по пересмотру тарифов на грузовые или пассажирские перевозки. В 1994 году были приняты первые решения по систематической индексации грузовых тарифов в зависимости от роста цен на потребляемые ресурсы. На более поздних этапах проблемы общей индексации тарифов решались в рамках формирования прогнозов социально-экономического развития страны на предстоящий год (впоследствии – на предстоящий трехлетний период).
В рамках подготовки проектов федеральных бюджетов МПС России ежегодно доказывал перед Минфином потребность в субсидиях на финансирование пассажирских перевозок. Такая работа также требовала подготовки необходимых расчетов, подтверждающих баланс доходов и расходов отрасли, параметры грузовых и пассажирских перевозок и необходимые размеры дотирования, а также совершенствования механизмов раздельного учета затрат по видам перевозок. С Минэкономики в рамках бюджетного процесса отрабатывались вопросы прогнозирования объемов перевозок и размеров инвестиций. Эта работа, как правило, не приводила к конкретным результатам (дотациям или государственным инвестициям), но она способствовала наработке практических механизмов и инструментов планирования и бюджетирования, раздельного учета, управленческого учета, которые сложились в последующем в ОАО «РЖД».
Как мы уже отмечали, несмотря на регулирование тарифов и федеральную собственность (т. е. вполне плановое государственное управление), отрасль работала в условиях рыночных отношений и требований, предъявляемых к полностью рыночным предприятиям, т. е. покрывала свои текущие и инвестиционные затраты за счет получаемых доходов от перевозок и других услуг. Убыточные пассажирские и грузовые перевозки фактически дотировались за счет прибыльных грузовых перевозок (формализованного решения по данной схеме не принималось). При этом существовавшая система управления отраслью через Министерство путей сообщения (т. е. с использованием механизмов административного воздействия) позволяла обходить или игнорировать неудобные экономические углы такой двойственной ситуации.
На том этапе серьезные перемены в отношения с железными дорогами не входили в планы государства. Конечно, тема отношений между государством, потребителями и железными дорогами периодически обсуждалась с Правительством и органами власти, но в тот конкретный период времени она была не актуальной. В условиях падения объемов производства, кризиса платежей, проблем с наполнением бюджетов разных уровней, а главное при отсутствии четкого понимания путей дальнейшего развития страны и долгосрочных планов вопрос взаимоотношений отрасли с государством не имел практического решения. [См. по данному разделу 30, 31, 32, 33, 34, 35]