Коллектив авторов
Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)
Глава 7. Меры предварительной защиты по административному иску
Статья 85. Применение мер предварительной защиты по административному иску
1. По заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску в случае, если:
1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;
2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
2. Суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, если настоящим Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.
3. К мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий.
4. Меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему.
1. Меры предварительной защиты по административному иску являются аналогом мер обеспечения иска (гл. 8 АПК, гл. 13 ГПК). Их значение заключается в защите прав административного истца от действия оспариваемого акта, от продолжения нарушения его прав в период рассмотрения административного иска, в том числе в защите его имущественных интересов. Институт предварительной защиты по административному иску является также средством, гарантирующим исполнение будущего судебного решения. Сам механизм предварительной защиты заключается в принятии мер, с помощью которых гарантируется в дальнейшем исполнение судебных решений и обеспечивается защита административного истца на период рассмотрения дела.
Как отмечено в п. 2.1 определения КС РФ от 25 сентября 2014 г. № 2182-О, «положения части 2 статьи 90 и части 3 статьи 93 АПК РФ, устанавливающие, что обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, и в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю, а при отсутствии таких оснований в обеспечении иска может быть отказано, направлены – во взаимосвязи с другими предписаниями главы 8 АПК РФ – на недопущение неисполнения судебного акта и тем самым выступают правовой гарантией исполнимости судебных решений…» Указанная правовая позиция КС РФ распространяется на дела как гражданского, так и административного судопроизводства.
Основные различия мер предварительной защиты по административному иску и обеспечительных мер по гл. 8 АПК и гл. 13 ГПК заключаются в следующем. Во-первых, в арбитражном процессе обеспечительные меры подразделяются на меры обеспечения иска и предварительные обеспечительные меры, применяемые до предъявления иска. В гражданском процессе также имеются предварительные обеспечительные меры по одной категории дел (ст. 144.1 ГПК). Что касается гл. 7 КАС, то здесь допускаются только меры предварительной защиты по поданному административному иску, до обращения в суд применение таких мер невозможно.
Во-вторых, более узким является круг мер предварительной защиты по сравнению с мерами, предусмотренными в гл. 8 АПК и гл. 13 ГПК.
В-третьих, установлены нормативные запреты на возможность использования некоторых мер предварительной защиты по отдельным видам административных исков. Например, принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается, кроме запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца (ст. 211 КАС).
То же самое касается административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. При их рассмотрении и разрешении в период избирательной кампании, кампании референдума суд до дня опубликования результатов выборов, референдума не может применять меры предварительной защиты к административному исковому заявлению в виде:
1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;
2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;
3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума (ч. 5 ст. 243 КАС).
В АПК и ГПК не установлено нормативных запретов на применение тех или иных обеспечительных мер, однако они выводятся из судебной практики и были сформулированы, в частности, в постановлениях пленумов высших судов59.
В-четвертых, есть некоторые различия процедурного характера. Например, в отдельных случаях (ст. 225.6 АПК) допускается рассмотрение заявления о применении обеспечительных мер в судебном заседании с вызовом сторон, в то время как заявление о применении мер предварительной защиты рассматривается судьей во всех случаях без извещения лиц, участвующих в деле (ч. 3 ст. 87 КАС).
Остальные вопросы процессуально-процедурного характера схожи с регулированием в ГПК и АПК и не имеют признаков, которые бы отличали их от обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессах. В частности, меры предварительной защиты по административному иску также по смыслу гл. 7 КАС имеют срочный и временный характер. Срочность означает безотлагательность разрешения заявления о мерах предварительной защиты, а также процедурную упрощенность разрешения данного вопроса. Временный характер мер заключается в ограниченности их действия периодом рассмотрения административного дела, а также тем обстоятельством, был удовлетворен административный иск или нет.
2. Какими могут меры предварительной защиты по административному иску? В отличие от ст. 140 ГПК и ст. 91 АПК в КАС не содержится такого относительно исчерпывающего перечня. Из ч. 2 комментируемой статьи следует, что в качестве мер предварительной защиты могут применяться:
– приостановление полностью или в части действия оспариваемого решения;
– запрет на совершение определенных действий.
Согласно ч. 2 рассматриваемой статьи этот перечень не является закрытым, поскольку суд вправе принять иные меры предварительной защиты по административному иску либо в КАС имеет место конкретизация общих мер, указанных в ч. 2 данной статьи, в частности:
– по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца (ст. 211 КАС);
– по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС);
– по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации суд может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановлении деятельности в виде:
1) приостановления деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации;
2) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;
3) наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения;
4) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации (ч. 2 ст. 263 КАС);
– по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций суд вправе наложить арест на имущество административного ответчика в размере, не превышающем объема заявленных требований (ст. 288 КАС).
Как указано в ч. 2 комментируемой статьи, суд может принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных ч. 1 данной статьи. Следовательно, перечень мер предварительной защиты в административном судопроизводстве не является исчерпывающим и может быть дополнен как другими федеральными законами, так и скорее всего по усмотрению судьи в зависимости от характера административного дела и требований административного истца.
3. Применение мер предварительной защиты производится по общему правилу по заявлению административного истца. Также с таким заявлением вправе обратиться, согласно ч. 1 комментируемой статьи, прокурор и субъекты, указанные в ст. 40 КАС, обратившиеся за защитой прав других лиц либо неопределенного круга лиц.
4. В ч. 1 и 3 комментируемой статьи указаны условия доказывания и удовлетворения заявления о применении мер предварительной защиты. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 86 КАС заявитель должен указать причину обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску и ее обоснование. В данном случае можно говорить о локальном предмете доказывания, который, в отличие от общего предмета доказывания по делу, образуют факты, необходимые для разрешения заявленного ходатайства о применении мер предварительной защиты.
В предмет доказывания для решения вопроса о применении мер предварительной защиты административного иска включаются следующие фактические обстоятельства:
1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление (ч. 1 комментируемой статьи);
2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер (ч. 1 анализируемой статьи);
3) соразмерность и сопоставимость мер предварительной защиты по административному иску заявленному административным истцом требованию (ч. 4 рассматриваемой статьи).
КАС не определяет круг доказательств, которые могут использоваться для доказывания административным истцом, обратившимся с заявлением о применении мер предварительной защиты, указанных выше фактических обстоятельств. Законодательство также не установило здесь специальных правил допустимости средств доказывания. Исходя из ст. 59 КАС доказательствами будут являться любые сведения о фактах, которые смогут подтвердить явную опасность нарушения прав, свобод и законных интересов истца или неопределенного круга лиц, необходимость принятия таких мер для защиты прав истца, а также их соразмерность и сопоставимость с заявленным требованием. Следует также учитывать оценочный характер всех приведенных фактических обстоятельств. Поэтому истец вправе приводить любые фактические данные, свидетельствующие о возможной недобросовестности ответчика.
Как распределяется бремя доказывания при рассмотрении заявления о применении мер предварительной защиты? Полагаем, что бремя доказывания фактов, свидетельствующих о необходимости применения указанных мер, возлагается на заявителя без выслушивания другой стороны. Если заявитель не сможет привести убедительные доказательства наличия оснований для применения мер предварительной защиты, то согласно ч. 4 ст. 87 КАС в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано.
Статья 86. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску
1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением или до рассмотрения административного дела по существу, а также до вступления решения в законную силу. Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть изложено в административном исковом заявлении.
2. В заявлении о применении мер предварительной защиты по административному иску указываются:
1) наименование суда, в который подается заявление;
2) сведения об административном истце и административном ответчике (наименование или фамилия, имя и отчество, место нахождения или место жительства, иные известные сведения о них, включая номера телефонов, факсов, адреса электронной почты);
3) предмет административного иска;
4) причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску и ее обоснование;
5) мера предварительной защиты по административному иску, которую лицо, его подавшее, просит применить;
6) перечень прилагаемых к заявлению документов.
3. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску подписывается лицом, его подавшим. К заявлению, подписанному представителем административного истца, прилагается доверенность либо иной документ, подтверждающие полномочия представителя на подписание заявления.
4. Если ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску изложено непосредственно в административном исковом заявлении, в этом ходатайстве должны быть указаны сведения, предусмотренные пунктами 4 и 5 части 2 настоящей статьи.
В комментируемой статье раскрыт порядок обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты. Соответствующее заявление может быть подано как в момент возбуждения дела, так и в ходе судебного разбирательства, а также на стадии апелляционного производства, т.е. до вступления решения суда в законную силу. Заявление может быть подано в виде отдельного документа, или его доводы могут быть включены в текст административного искового заявления.
Статья 87. Рассмотрение заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску
1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично в судах первой и апелляционной инстанций.
2. В случае, если заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску не соответствует требованиям, предусмотренным статьей 86 настоящего Кодекса, суд оставляет это заявление без движения на основании статьи 130 настоящего Кодекса, о чем немедленно сообщает лицу, его подавшему.
3. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков.
4. В удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано, если основания для применения таких мер отсутствуют.
5. О применении мер предварительной защиты по административному иску или об отказе в этом суд выносит определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.
6. Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, указанных в административном исковом заявлении, рассматривается судом в порядке, предусмотренном настоящей статьей, отдельно от других требований и ходатайств, изложенных в административном исковом заявлении, не позднее следующего рабочего дня после дня принятия административного искового заявления к производству суда.
1. Основным при рассмотрении заявлений о применении мер предварительной защиты является принцип оперативности в силу их срочного характера. В противном случае исчезает столь необходимый эффект неожиданности. Например, по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций административный ответчик может скрыть свое имущество, чем сделает невозможным исполнение будущего судебного решения в случае удовлетворения административного иска.
Поэтому заявление рассматривается судьей единолично, без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков. При этом, как уже отмечалось, заявитель должен доказать основания, предусмотренные в ст. 85 КАС для удовлетворения заявления.
2. В результате рассмотрения заявления судья вправе вынести определение о применении мер предварительной защиты либо об отказе в их применении. Определение о применении мер предварительной защиты по смыслу комментируемой статьи и ст. 85 КАС выносится не только на основе достоверно установленных фактов, но и на основе доказанности истцом высокой степени вероятности существования явной опасности и других условий удовлетворения ходатайства. В данном случае суд разрешает ходатайство административного истца о применении мер предварительной защиты в отсутствие ответчика.
Конкретную меру в случае удовлетворения заявления о применении мер предварительной защиты суд избирает исходя из ст. 85 и других статей КАС в зависимости от специфики административного дела.
Статья 88. Исполнение определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску
1. Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов.
2. На лиц, виновных в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску, может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.
1. Применение меры предварительной защиты заключается в вынесении судом соответствующего определения. Согласно ст. 203 КАС определение суда первой инстанции, подлежащее обжалованию, вступает в законную силу по истечении срока подачи частной жалобы, если такая жалоба не была подана, а в случае ее подачи после рассмотрения судом такой жалобы в апелляционном порядке при условии, что обжалуемое определение не будет отменено. В соответствии с ч. 1 ст. 314 КАС частная жалоба, представление прокурора могут быть поданы в течение 15 дней со дня вынесения определения судом первой инстанции.
Однако свойство исполнимости у определений о применении мер предварительной защиты наступает немедленно в силу прямого указания ч. 1 комментируемой статьи. Данное определение направляется в территориальное подразделение судебных приставов, и судебный пристав-исполнитель совершает соответствующие действия по его исполнению в порядке, предусмотренном Законом об исполнительном производстве.
2. В случае нарушения запрещений и неисполнения определения суда о применении мер предварительной защиты виновные лица подвергаются судебному штрафу в соответствии со ст. 122 и 123 КАС.
Статья 89. Отмена мер предварительной защиты по административному иску
1. Меры предварительной защиты по административному иску могут быть отменены судом по своей инициативе либо по заявлению лиц, участвующих в деле.
2. Заявление лиц, участвующих в деле, об отмене мер предварительной защиты по административному иску разрешается в судебном заседании в пятидневный срок со дня поступления заявления в суд. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению вопроса об отмене мер предварительной защиты по административному иску.
3. В случае отказа в удовлетворении административного иска принятые меры предварительной защиты по нему сохраняются до вступления в законную силу решения суда. Однако суд одновременно с принятием такого решения или после этого может вынести определение об отмене мер предварительной защиты по административному иску. В случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты сохраняются до исполнения решения суда.
4. По результатам рассмотрения заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску выносится определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.
1. Отмена мер предварительной защиты может производиться как по инициативе лиц, участвующих в деле, так и по инициативе суда. Отмена может быть следствием разных причин (отказ в административном иске, в связи с чем меры предварительной защиты могут быть отменены до вступления решения суда в законную силу; в силу результатов рассмотрения жалобы административного ответчика на определение о применении таких мер и др.).
2. Рассмотрение заявления об отмене мер предварительной защиты производится в судебном заседании с вызовом лиц, участвующих в деле, однако их неявка не препятствует рассмотрению данного вопроса. Хотя комментируемая статья говорит только об отмене мер предварительной защиты, следует различать полную и частичную их отмену. Например, ответчик может ходатайствовать о снятии ареста с части арестованного имущества или денежных средств при применении мер по ст. 288 КАС в случае добровольного частичного погашения задолженности по обязательным платежам. В случае удовлетворения такого заявления меры предварительной защиты сохраняются в отношении оставшейся части имущества, а с другой части арест снимается.