И. О. Тюменцев
Классные чины как фактор мотивации государственных гражданских служащих: историко-психологический анализ
С одной стороны, наличие своеобразных льгот для вступивших в казачье войско являлось важным стимулом по «привлечению кадров», с другой – существовало требование в виде «повышенных обязательств» к тем, кто решался связать свою судьбу с казачеством. Таким образом, стимулом выступала возможность получения земли во владение, а условием применения этого стимула – честное выполнение обязанностей на службе государству.
По отношению к другой категории «служилых людей», таких как стрельцы и пушкари, так же как и к казакам, в качестве основного стимула применялось наделение собственностью на особых условиях. Кроме того, наличие дополнительного заработка не считалось чем-то неприемлемым и, напротив, рассматривалось, как дополнительная возможность поправить и укрепить материальное благополучие служилых людей.
Кроме того, движение своего рода «карьерного лифта» с возможностью перехода в принципиально новый социальный статус было связано с готовностью пространственного перемещения служилых людей, переезда ихна новые территории для их освоения.
Для дворян также применялся довольно широкий набор стимулов, которые в основном носили материальный характер и имели своеобразный стандарт – соотнесение с тем или иным количеством земли, которым наделялся заслуживший поощрение дворянин, или денег, на которые можно было приобрести землю. Впоследствии часть стимулов становится не только материальной, но и начинает носить условно моральный характер. Примером таких стимулов являются золотые и серебряные монеты, используемые в качестве первых медалей.
В целом же государственная служба в России XV–XVII веков носила ярко выраженный клановый характер. Место рода в служебной иерархии определяли происхождение рода и службы его членов московским князьям и царям. Это определялось институтом местничества. В его рамках род мог подняться за счет браков представителей рода с представительницами других родов, особенно с царевнами или великими княжнами, и только потом благодаря личным заслугам членов рода. Мог род опуститься из-за неудачных служб его членов и особенно в результате государевой опалы. Платой за службу были земельное (владение отчими вотчинами и поместьями) и денежное жалованье (деньгами). Местничество давало право занятия определенных должностей в штате Государева двора. При этом предусматривалась развилка: успешность по максимуму и по минимуму. Минимум мог грозить «утягновением чести» – понижением местнического статуса всего рода, а максимум – наоборот, его повышением.
За личные заслуги и отличия на военной, административной, дипломатической и других видах службы государь мог наградить переводом поместья (условного владения) в вотчину (частное владение), увеличением земельного и денежного оклада (при этом необязательно проводились раздачи земель и денег – они былидефицитом, землю служилый человек искал сам), ценными подарками: оружием, украшениями, мехами, мануфактурой, одеждой, занятием престижной должности, которая позволяла обогащаться за счет взяток, поборов и откровенного казнокрадства. Гораздо реже человека повышали в звании. При этом автоматически повышался статус младших родственников: сыновей, племянников и статус рода в целом.
Таким образом, наделение собственностью, возможность карьерного продвижения и использования знаков отличия выступали в качестве важных стимулов идля дворян и бояр, и для более низких сословий государевых людей.
Причем стоит отметить, что, выражаясь современным языком, именно сочетание патернализма («удачно женился») с вкраплениями меритократии («был грамотен, толков») применялось при управлении карьерным продвижением тогдашнего «государственного служащего».
Несмотря на кажущуюся громоздкость, косность и иерархичность, российская система государственного управления создавала достаточные возможности и стимулы для карьерного роста служилого человека от служилого казака до боярина. Между служилыми людьми и податным населением (посадские и крестьяне) имелись социальные лифты, которые при известных условиях позволяли переходить из одного сословия в другое и отчасти нивелировали межсословные противоречия. При этой системе возникали и проблемы, когда дорвавшаяся до власти боярская группировка перекрывала социальные лифты между сословиями и лишала служилых людей из других боярских и дворянских группировок возможностей карьерного роста. И тогда служилые люди поднимали бунты, коими был богат XVII век, и заставляли власти идти на уступки или добивались их смены.
Получив в наследство от предков весьма запутанную и громоздкую систему государственного управления, Петр I решительно открыл для талантливых людей из различных сословий социальные лифты и создал беспрецедентные возможности карьерного роста для служилых людей, и это, в конечном счете, обеспечило успех его преобразований.
Возможно, это главный урок успеха петровских преобразований – этот успех напрямую зависит от вовлеченных в них талантливых и перспективных людей, для которых активное участие в этих преобразованиях являлся шансом перейти в более высокую социальную страту.
В начале 1720-х годов была проведена серия реформ по организации государственной службы в России. 28 февраля 1720 года Петром I был утвержден Генеральный регламент – фактический устав государственной гражданской службы, который определял организацию работы, порядок службы во всех государственных учреждениях и регламентировал должностные обязанности чиновников. Регламент действовал до утверждения Устава о службе по определению от Правительства в 1832 году.
В 1722 году указом императора Петра I в России была введена Табель о рангах, которая утверждала новый порядок прохождения государственной службы, предоставляя возможность представителям мелкого и среднего дворянства занимать любые должности, а выходцам из других сословий получать дворянство при достижении определенного ранга. Профессиональные качества становятся определяющим фактором при продвижении по службе; полностью были уравнены военная и гражданская службы: порядок присвоения званий и принципы продвижения по службе были одинаковыми.
Чины становятся как бы отражением персональных заслуг чиновника и не передаются по наследству. Как отмечает И. А. Порай-Кошиц, «чин, правильно понятый, имеет официальное значение каждого правительственного органа или каждой правительственной личности и выражает собой не только знак гражданского достоинства, установленный законом, но считается, во всяком случае, и заслуженной наградой, даруемой от верховной власти в государстве исполнителям ее воли, за добросовестные их труды на действительной службе – наградой, которая сверх того имеет целью возбудить в прочих таких же деятелях благородное соревнование и чувство чести» [14].
Историко-психологический анализ функционирования классных чинов, проводимый в данной работе, важен именно для осознания как источников проблем, появившихся в ходе становления и функционирования системы классных чинов, так и специфики чина в контексте современного законодательства и существующей системы управления на госслужбе. В этом контексте для нас значимым является тот факт, что изначально, как было сказано выше, классный чин был перенесен в гражданскую службу из военной и по сути своей являлся индикатором личных заслуг гражданского служащего перед своим Отечеством. При этом в военной службе существовало два по своим основаниям разных вариантов производства в чин. Первый их них – по «избранию» (то есть по назначению) или исходя из личных заслуг кандидата, что позволяло повышать по карьерной лестнице самых способных военных безотносительно срока нахождения ихна службе. Второй способ основывался на выслуге лет кандидата, или, как его называли, «по линии» – он обеспечивал продвижение по служебной лестнице в зависимости от срока нахождения на службе как официального выражения приобретенного военным опыта. На практике же наиболее популярным является сочетание этих систем. По мере своего становления гражданская служба заимствовала эти приемы и продолжает сохранять их до сегодняшнего дня.
Благодаря реформам, проведенным Петром I, государственная служба как система получила дифференциацию на три ветви, которые были взаимосвязаны между собой четырнадцатью классами, прописанными в «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Одним из результатов этих реформ стала постепенная трансформация самой сущности классного чина, которая существовала на протяжении всего восемнадцатого столетия. Подобное преобразование было предопределено трансформацией принципов построения карьеры служащих, повышением значимости выслуги лет по сравнению с личной заслугой перед властью.
Окончательное становление классного чина в качестве обособленного элемента гражданской службы принято связывать с правлением Екатерины II и Павла I и изданными ими указами.
Императрица Екатерина II указом от 16 декабря 1790 года «О правилах производства в статские чины» определила трехлетний срок выслуги как условие производства в чины до VIII класса включительно. Указом Павла I устанавливался пятилетний срок выслуги для производства в коллежские асессоры и надворные советники, шестилетний – для производства в коллежские советники и четырехлетний – для производства в статские советники. В результате был остановлен поток производства в чины без должной выслуги, а часто и без особых заслуг.