Владимир Николаевич Гречуха
Правовое регулирование деятельности морского транспорта
2.2. Государственный надзор за торговым мореплаванием
Государственный надзор за торговым мореплаванием урегулирован КТМ. В его ст. 6 указывается, что государственный надзор за соблюдением международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании осуществляется федеральным органном исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере транспорта. Как уже отмечалось ранее, этот орган именуется в настоящее время Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). В соответствии с п. 3 ст. 6 КТМ он осуществляет расследование аварий или инцидентов на море. При этом Ространснадзор руководствуется положением, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти в области обороны.
Формами осуществления государственного надзора за торговым мореплаванием являются плановые и внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты инфраструктуры морского порта. Вопросы организации и осуществления проверок закреплены в ст. 6.1. КТМ. Предметом проверки является соблюдение указанными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, КТМ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области безопасности торгового мореплавания.
Законодательно закреплены основания для проведения плановых проверок, к ним относятся:
– истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, эксплуатирующих объекты инфраструктуры морского порта, за исключением портовых и судоходных гидротехнических сооружений, а также объектов обеспечения безопасности судоходства;
– истечение одного года со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, эксплуатирующих портовые и судоходные гидротехнические сооружения, а также объекты обеспечения безопасности судоходства.
Основания для проведения внеплановой проверки являются:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
2) поступление в орган государственного надзора информации о фактах возникновения аварий и транспортных происшествий, связанных с нарушениями обязательных требований, правил эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта и судов, правил перевозки и перегрузки грузов, перевозки пассажиров и багажа, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо влекут причинение такого вреда;
3) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя органа государственного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
В случае наличия основания, указанного в п.2 ст. 6.1, внеплановая выездная проверка может быть проведена органом государственного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
По Закону предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении внеплановой выездной проверки данному основанию не допускается.
2.3. Государственно регулирование деятельности в морском порту. Государственный портовый контроль
Государственному регулированию деятельности в морском порту посвящена глава 3 Федерального закона «О морских портах в РФ». Оно имеет многоцелевое назначение. Можно выделить несколько групп целей, закрепленных в п. 1 ст. 8 Закона. Первая из них направлена на обеспечение безопасности мореплавания, жизни и здоровья граждан, обороны и безопасности государства, транспортной безопасности, безопасной эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта. Ко второй группе целей относятся комплексное развитие морского порта, эффективное использование объектов его инфраструктуры, обеспечение конкурентоспособности морского порта. Третья включает обеспечение равных условий для осуществления деятельности в морском порту и равного доступа к услугам морского порта.
Для достижения поставленных целей законодательно закреплены способы осуществления государственного регулирования деятельности в морском порту. Их перечень не является закрытым и включает 14 пунктов. К наиболее часто применяемым из них относятся следующие:
– издание нормативных правовых актов по вопросам, связанным с осуществлением и развитием деятельности в морском порту, эксплуатацией объектов инфраструктуры морского порта;
– лицензирование отдельных видов деятельности, осуществляемых в морском порту;
– техническое регулирование в морском порту;
– установление ставок портовых сборов и тарифов на услуги в морском порту, оказываемых субъектами естественных монополий;
– установление порядка сдачи в аренду имущества в морском порту, находящегося в государственной собственности;
– открытие и закрытие морского порта для оказания услуг;
– возложение обязанности по оказанию отдельных видов услуг или наложение запрета на оказание отдельных видов услуг на операторов морских терминалов, иных владельцев инфраструктуры морского порта в установленных случаях;
– осуществление в морском порту государственного контроля (надзора);
– создание условий для равного доступа операторов морских терминалов и перевозчиков к объектам инфраструктуры морского порта;
– осуществление навигационно-гидрографического обеспечения на подходах к морскому порту и в морском порту;
Среди перечисленных способов регулирования деятельности в морском порту такой способ, как осуществление в морском порту государственного контроля (надзора) закреплен в ст. 8.1. ФЗ № 261. Согласно этой статье указанный государственный контроль (надзор) осуществляют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и капитаны морских портов Его цель заключается в обеспечении соблюдения в морском порту требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области торгового мореплавания, транспортной безопасности, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, карантина растений, охраны труда, безопасности гидротехнических сооружений морских портов.
При выполнении контрольных (надзорных) функций компетентные федеральные органы исполнительной власти и капитаны морских портов руководствуются теми средствами, методами и соответствующим порядком, которые установлены для них Правительством Российской Федерации. При этом в своей деятельности они не вправе создавать препятствия для осуществления не запрещенной законом деятельности в морском порту или возлагать на лиц, осуществляющих такую деятельность, исполнение каких-либо обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством.
Государственный портовый контроль имеет своей целью обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морском порту. Он возложен на капитана морского порта. Правовой статус капитана морского порта, круг его полномочий, задачи и функции определяются положением о капитане морского порта, которое утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.
В рамках закреплённых полномочий, капитан морского порта выполняет ряд контрольных функций. Так, он контролирует соблюдение международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, а также действующего законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании. Капитан морского порта контролирует соблюдение требований относительно порядка захода судов в порт и их выхода из порта. На него возложен контроль за деятельностью лоцманской службы и системой управления движения судов, а также за ледокольной проводкой судов на подходах к порту и в пределах акватории порта.
Капитан морского порта осуществляет контроль за судами, находящимися в морском порту, за судами, выходящими в море. При этом проверке подлежат наличие судовых документов, соответствие основных характеристик судов судовым документам и выполнение требований, касающихся укомплектования экипажей судов. При обнаружении нарушений, капитан вправе подвергнуть судно осмотру и потребовать устранения выявленных недостатков. В целях проверки устранения обнаруженных недостатков, он может провести контрольный осмотр судна.
Только после этого, капитан морского порта даёт разрешение на его выход из порта. В КТМ закреплены основания отказа капитана в выдаче такого разрешения. К ним относятся:
– непригодность судна к плаванию, нарушение требований к загрузке, снабжению судна, комплектованию экипажа судна или наличия других недостатков судна, создающих угрозу безопасности его плавания, жизни и здоровью находящихся на судне людей, либо угрозу причинения ущерба морской среде;
– нарушение требований, предъявляемых к судовым документам;
– предписания санитарно-карантинной и миграционной служб, таможенных, пограничных органов и других, уполномоченных на то государственных органов;
– неуплата установленных портовых сборов.
Капитан морского порта выполняет также регистрационные функции. Он осуществляет регистрацию судов и выдачу соответствующих судовых документов. Кроме того, на него возложена регистрация права собственности на суда или строящегося судна, иных прав на них и выдача соответствующих документов.
Капитан морского порта организует спасательные работы в пределах акватории порта. В этих целях он вправе привлечь находящиеся в порту суда для участия в спасении людей и судов, терпящих бедствие.
Одной из гарантий обеспечения безопасности мореплавания и порядка в порту является наделение капитана морского порта правом налагать на нарушителей административные взыскания в соответствии с действующим законодательством.
В целом портовые власти наделены властными полномочиями в связи с осуществлением спасательных операций, влияющих на выполнение перевозчиком договоров перевозки. Так, они могут задержать судно и груз в порту по просьбе лица, на которое возложено принятие мер в связи с осуществлением спасательных операций, со столкновением судов, с повреждением портовых сооружений, водных бассейнов, судоходных путей и средств навигационной обстановки или в связи с иным причинением вреда (п. 1 ст. 81 КТМ). Распоряжение о задержании действует 72 часа за исключением нерабочих дней. Если в течение этого срока не вынесено постановление о наложении ареста на судно и груз судом, арбитражным судом или третейским судом по морским делам, судно и груз подлежат немедленному освобождению.
Следует иметь в виду, что ответственность за убытки, причинённые необоснованным задержанием судна и груза, несёт лицо, по требованию которого состоялось их задержание.
2.4. Безопасность торгового мореплавания
Существенной составной частью государственной системы управления торгового мореплавания является также обеспечение его безопасности. Отдельные вопросы, касающиеся безопасности торгового мореплавания, урегулированы в КТМ (ст. 5.1., 6.1., 76, 81). Также на законодательном уровне они закреплены в ФЗ «О морских портах в РФ». В ст. 15 «Обеспечение безопасности в морском порту и на подходах к нему» закреплены требования к структурам морского порта и подходам к нему, в том числе, к радиолокационным системам управления движением судов, объектам инфраструктуры морского порта, необходимым для функционирования Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности, к объектам и средствам автоматической информационной системы, а также к службе контроля судоходства и управления судоходством.
В указанной статье дается перечень обязанностей капитана морского порта, операторов морских терминалов, других должностных лиц по обеспечению безопасности в морском порту и на подходах к нему. Так, капитан морского порта обязан, во-первых, при получении информации о возникновении ситуаций, создающих угрозу безопасности деятельности в морском порту, о загрязнении территории и акватории морского порта, иных подобных происшествиях, своевременно сообщать об этом в уполномоченные компетентные федеральные органы исполнительной власти для принятия ими соответствующих мер. Во-вторых, он должен оказывать содействие этим уполномоченным федеральным органам исполнительной власти содействие в обеспечении безопасности морского мореплавания и защиты от актов незаконного вмешательства в морском порту. Кроме того, он должен содействовать проведению объективного, полного и всестороннего расследования причин возникших происшествий в морском порту.
Операторы морских терминалов, владельцы объектов инфраструктуры морского порта, другие лица, осуществляющие деятельность и находящиеся в морском порту, в соответствии п. 2 ст. 15 ФЗ «О морских портах в РФ» обязаны:
– в установленном порядке незамедлительно информировать капитана морского порта о возникновении ситуаций, создающих угрозу безопасности мореплавания и (или) осуществлению деятельности в морском порту, а также об угрозе совершения и (или) о совершении актов незаконного вмешательства в морском порту и на подходе к нему;
– выполнять требования безопасности мореплавания, транспортной безопасности морских терминалов, акваторий морских портов;
– обеспечивать меры по предотвращению загрязнения акватории и территории морского порта отходами производства и потребления, сточными и (или) нефтесодержащими водами, нефтью и другими опасными и (или) вредными для здоровья человека и (или) окружающей среды веществами;
– способствовать проведению объективного, полного и всестороннего расследования причин возникновения происшествий в морском порту.
Отдельные законодательные положения о безопасности торгового мореплавания, закрепленные в КТМ и ФЗ «О морских портах в РФ», конкретизированы в Правилах безопасности морской перевозки грузов3. Но главное назначение Правил, как следует из их наименования, заключается в регулировании обеспечения безопасности при перевозках грузов. Одной из целей разработки Правил, как указано в п. 1 данного подзаконного нормативного правового акта, является исполнение Российской Федерацией обязательств по Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года (Конвенция СОЛАС) и Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1974 года (Конвенция МАРПОЛ) .
Правила распространяют свое действие на перевозки различных штучных грузов, металлогрузов всех разновидностей, подвижной техники (самоходной и несамоходной, на колесном или гусеничном ходу), железобетонных изделий и конструкций, контейнеров, тарно-штучных грузов, грузов в транспортных пакетах, крупногабаритных и тяжеловесных грузов, лесных грузов, а также наливных и навалочных грузов. Если перечисленные грузы одновременно внесены в перечни опасных грузов, к ним должны также предъявляться требования к морской перевозке опасных грузов.
Закрепленные в Правилах общие положения касаются требований к погрузке-разгрузке судов, обеспечивающих безопасность перевозки генеральных грузов, в том числе опасных веществ в упакованном виде, крупногабаритных и тяжеловесных грузов, а также наливных и навалочных грузов, которые могут при перевозке создать угрозу для жизни и здоровья людей, привести к повреждению судов и перевозимых грузов. Они фиксируют положения относительно операций с опасными грузами, требования к таре и упаковке для обеспечения их сохранной перевозки, а также к маркировке, знакам опасности, проставляемых на грузах, их упаковках. Правила не допускают перевозку грузов при несоответствии их нормативным требования, закрепленным в КТМ, Конвенции СОЛАС, Международного кодекса морской перевозки опасных грузов (МКМПОГ) .
Кроме общих положений Правила содержат конкретные требования к выполнению отдельных операций по организации и осуществлению перевозки грузов с учетом обеспечения безопасности их осуществления. Они закреплены в отдельных разделах Правил. Речь идет о требованиях к грузу, таре, упаковке и маркировке груза; подготовке грузовых помещений и судовых устройств к приему груза; размещению, укладке и креплению грузов на судне; обеспечению безопасности судна и сохранности грузов в рейсе и основных требованиях техники безопасности при креплении грузов.
В частности, в разделе «Требования к грузу, таре, упаковке и маркировке» закреплены такие положения, касающиеся безопасности перевозки груза, как необходимость учета вероятности его смещения под воздействием качки, а также опасность, связанную с возможностью его возгорания, взрыва и неблагоприятного воздействия на человека и окружающую среду (токсичность, радиационное излучение) .
Раздел «Подготовка грузовых помещений и судовых устройств к приему груза» содержит перечень мер, обеспечивающих решение вопросов безопасности перевозки грузов, в том числе: 1) осуществление проверки исправности действия грузовых устройств, противопожарных систем и оборудования, проверки герметичности люковых крышек и системы гидравлики привода люковых закрытий, 2) установление ограждения в грузовых помещениях судна для предотвращения от ударов грузом судовых систем, 3) подбор необходимых устройств для крепления палубных грузов,4) обозначение на палубе мест, которые должны быть оставлены свободными от груза для обеспечения доступа к пожарным постам, люкам, дверям и т. д.
В разделе «Размещение, укладка и крепление грузов на судне» урегулированы такие вопросы, как обеспечение безопасности перевозки при размещении груза на судне, его укладке и креплении, использовании необходимых материалов и средств для крепления грузов. Так, при размещении груза следует соблюдать ряд условий. Среди них условия совместимости и сохранности грузов в процессе перевозки, сохранения местной и общей прочности судна, обеспечение необходимой посадки и остойчивости судна в течение всего рейса, обеспечение несмещаемости груза под воздействием качки.
В целях обеспечения безопасности перевозки в разделе установлен ряд запретов. В частности, запрещается совместная перевозка в одном грузовом помещении грузов, способных к опасному взаимодействию, различных грузов навалом, способных к перемещению, требующих в процессе перевозки различных тепло- и влаговентиляционных режимов.
Основные требования к используемым материалам и средствам крепления грузов – это их исправное состояние, отсутствие видимых следов повреждения, обеспечение определенного запаса прочности. Материалы для крепления грузов должны удовлетворять требованиям соответствующей нормативно-технической документации. Отдельные требования предъявляются к сепарационным материалам, материалам для крепления крупногабаритных и тяжеловесных грузов. Например, сепарационные материалы, применяемые для разделения коносаментных партий грузов, должны быть целыми, не зараженными биологическими объектами и химическими веществами, сухими, чистыми и не иметь посторонних запахов, если это может повредить грузу.
Раздел «Обеспечение безопасности судна и сохранности грузов в рейсе» целиком посвящен регулированию конкретных мер и выполнению необходимых действий, способствующих безопасной перевозке грузов. К ним относятся, в частности, регулярный контроль остойчивости по периоду бортовой качки судна. Резкое увеличение периода качки свидетельствует о значительном снижении остойчивости судна и создании угрозы его безопасности.
Превентивными действиями в отношении безопасной перевозки грузов являются, во-первых, регулярный прием сводок о прогнозах погоды и волнении моря. Исходя из полученных данных метеонаблюдения, следует принимать меры по недопущению попадания судна в зону с волнением, превышающим принятое к учету волнение при расчете крепления груза. Во-вторых, это недопущение попадания судна в опасную зону волнения моря.
В случае невозможности уклонения от такого волнения следует принять все меры к герметизации корпуса судна. Следует также произвести проверку крепления грузов с соблюдением мер безопасности. Кроме этой экстремальной ситуации проверка крепления грузов проводится регулярно два раза в сутки. Результаты проверки состояния грузов отражаются в судовом журнале. Если обнаружены какие-либо недостатки, осуществляется дополнительное крепление грузов.
В ст. 68 Правил перечислены меры по предотвращению потери плавучести, остойчивости судна и смещения грузов, которые должны строго соблюдаться.
