Виталий Григорьев
Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)

Статья 8. Предоставление государственной охраны лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации

Государственная охрана предоставляется следующим лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации:

Председателю Правительства Российской Федерации;

Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

Председателю Конституционного Суда Российской Федерации;

Председателю Верховного Суда Российской Федерации;

Генеральному прокурору Российской Федерации;

Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

Указанным лицам государственная охрана предоставляется в течение срока их полномочий.

В комментируемой статье регламентировано предоставление госохраны лицам, замещающим государственные должности России. Порядок предоставления госохраны указанным лицам в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона определяется Президентом РФ. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»^[50].

Часть 1 комментируемой статьи называет следующих лиц, которые замещают государственные должности России и которым предоставляется госохрана:

Председатель Правительства РФ;

Председатель Совета Федерации;

Председатель Государственной Думы;

Председатель КС России;

Председатель ВС России;

Генеральный прокурор РФ;

Председатель Следственного комитета РФ.

Последняя из приведенных позиций введена Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ^[51] в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»^[52].

Федеральным законом от 12 марта 2014 г. № 29-ФЗ^[53], принятым в рамках оформления упразднения ВАС России, из комментируемой статьи исключено указание на Председателя ВАС России.

В части 1 ст. 7 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти предусматривалось, что государственная охрана предоставляется следующим должностным лицам высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России (в юридико-технических целях для их обозначения было введено понятие «должностные лица»):

Председателю Верховного Совета РФ;

Председателю КС России;

вице-президенту РФ;

Председателю Совета Министров – Правительства РФ.

При этом в ч. 3 данной статьи устанавливалось, что дополнение перечня указанных должностных лиц допускается только законом.

Частью 1 ст. 8 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти предусматривалось, что в интересах государства федеральные органы госохраны обеспечивают безопасность следующих должностных лиц (в течение срока их полномочий) и граждан:

Председателя ВС России;

Председателя ВАС России;

заместителей Председателя Верховного Совета РФ;

заместителей Председателя Совета Министров – Правительства РФ;

Генерального прокурора РФ;

граждан, зарегистрированных кандидатами на пост Президента РФ, – на время проведения предвыборной кампании и выборов.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи указанным в ч. 1 данной статьи лицам госохрана предоставляется в течение срока их полномочий. Такое же положение содержалось в ч. 2 ст. 7 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, но при этом уточнялось, что госохрана предоставляется в местах постоянного и временного пребывания соответствующих должностных лиц.

Статья 9. Предоставление государственной охраны членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральным государственным служащим и иным лицам

В целях обеспечения безопасности государства по решению Президента Российской Федерации государственная охрана может быть предоставлена членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральным государственным служащим и иным лицам.

Комментируемая статья регламентирует предоставление госохраны членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам. Порядок предоставления госохраны указанным лицам в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона определяется Президентом РФ.

В комментируемой статье предусмотрена возможность предоставления госохраны членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам. При этом установлено, что данная возможность реализуется в целях обеспечения безопасности государства по решению Президента РФ.

Комментируемая статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на законодательное обеспечение практики предоставления при необходимости отдельных мер государственной охраны на основании распоряжений Президента РФ иным, не указанным в комментируемом Законе, лицам.

В прежней редакции данной статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ^[54]) устанавливалось, что при необходимости по решению Президента РФ госохрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности России, за исключением указанных в ст. 8 комментируемого Закона, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим по представлениям по подведомственности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы и Председателя КС России.

Комментируемой статьей в первоначальной редакции предусматривалось, что при необходимости по решению Президента РФ госохрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности России, за исключением указанных в ст. 8 комментируемого, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим.

В части 2 ст. 8 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти указывалось, что при необходимости обеспечивается безопасность иных должностных лиц высших органов законодательной (в т. ч. народных депутатов России), исполнительной (министров и других лиц) и судебной (судей КС России, судей ВС России, судей ВАС России) властей России. Решение об этом принимается соответственно палатами Верховного Совета РФ, Президентом РФ, Председателем КС России, или Председателем ВС России, или Председателем ВАС России.

Частями 3 и 4 ст. 2 Закона 1993 г. о госохране представительных органов устанавливалось следующее:

обеспечение безопасности председателей палат Верховного Совета РФ, народных депутатов России и других лиц осуществляется по решению палат Верховного Совета РФ (ч. 3);

на федеральный орган госохраны высших представительных органов государственной власти России могут быть возложены функции по обеспечению безопасности объектов Генпрокуратуры России в соответствии с решением Верховного Совета РФ, принятым по представлению Генерального прокурора РФ (ч. 3).

Статья 10. Порядок предоставления государственной охраны

Порядок предоставления государственной охраны лицам, указанным в статьях 8 и 9 настоящего Федерального закона, определяется Президентом Российской Федерации.

В комментируемой статье говорится о порядке предоставления госохраны лицам, указанным в ст. 8 и 9 комментируемого Закона, т. е. лицам, замещающим государственные должности России, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам.

Комментируемая статья делегирует Президенту РФ полномочие по определению порядка предоставления госохраны указанным лицам. Аналогично в ч. 3 ст. 11 комментируемого Закона установлено, что порядок предоставления госохраны лицам, указанным в данной статье (т. е. главам иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств в период пребывания на территории России), определяется также Президентом РФ.

Комментируемая статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней редакции данной статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ) устанавливалось, что меры по обеспечению госохраны лиц, указанных в ст. 8 и 9 комментируемого Закона, принимаются исходя из характера и реальности угрозы их безопасности на основании распоряжений Президента РФ. Комментируемой статьей в первоначальной редакции предусматривалось, что меры по обеспечению госохраны лиц, указанных в ст. 8 и 9 комментируемого Закона, принимаются исходя из характера и реальности угрозы их безопасности на основании распоряжений Президента РФ по представлениям по подведомственности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы и Председателя КС России.

Разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, указывалось, что в связи с принятием законопроекта потребуется издание Указа Президента РФ «О порядке принятия соответствующих мер по обеспечению государственной охраны лиц, подлежащих государственной охране». Однако до настоящего времени нет сведений ни об издании соответствующего нормативного правового акта Президента РФ (по крайней мере, общедоступного), ни о разработке проекта такого акта.

Статья 11. Обеспечение безопасности глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств

1. Безопасность глав иностранных государств и правительств, сопровождающих их членов семей в период пребывания на территории Российской Федерации обеспечивается в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также соглашениями между федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны и уполномоченными органами иностранных государств.

2. При необходимости безопасность иных иностранных государственных, политических и общественных деятелей в период пребывания на территории Российской Федерации обеспечивается на основании распоряжений Президента Российской Федерации.

3. Порядок предоставления государственной охраны лицам, указанным в настоящей статье, определяется Президентом Российской Федерации.

1–2. Комментируемая статья регламентирует обеспечение безопасности глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств в период пребывания на территории России.

В отношении глав иностранных государств и правительств в п. 1 комментируемой статьи установлено, что их безопасность, безопасность членов их семей в период пребывания на территории России обеспечивается в соответствии с международными договорами России, а также соглашениями между федеральным органом исполнительной власти в области госохраны и уполномоченными органами иностранных государств (до внесения Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ изменения указывалось на федеральные органы госохраны, а не на федеральный орган исполнительной власти в области госохраны). О понятии международных договоров России см. комментарий к ст. 2 Закона, а о понятии членов семьи – к ст. 7 Закона.

В пункте 2 комментируемой статьи в отношении иных иностранных государственных, политических и общественных деятелей, нежели главы иностранных государств и правительств, предусмотрено, что их безопасность в период пребывания на территории России обеспечивается «при необходимости» на основании распоряжений Президента РФ.

До принятия комментируемого Закона статья 3 Закона 1993 г. о госохране представительных органов регламентировала охрану глав парламентов зарубежных государств в период их пребывания в России следующим образом: в соответствии с международными договорами России и специальными соглашениями госохрана глав парламентов зарубежных государств, а также сопровождающих их официальных лиц, членов делегаций и членов их семей в период их пребывания в России осуществляется федеральным органом госохраны высших представительных органов государственной власти России.

Как предусмотрено в подп. 11 п. 12 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»^[55], ФСО России обеспечивает безопасность и, по указанию Президента РФ, прием, размещение и обслуживание в резиденции в Московском Кремле и в государственных особняках глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств и сопровождающих их членов семей в период пребывания на территории России, обеспечивает в предусмотренных государственной протокольной практикой случаях сопровождение их почетным эскортом; обеспечивает в соответствии с распоряжениями Президента РФ безопасность иных иностранных государственных, политических и общественных деятелей в период их пребывания на территории России.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи Президенту РФ делегировано полномочие по определению порядка предоставления госохраны лицам, указанным в данной статье, т. е. главам иностранных государств и правительств, членам их семей и иным лицам иностранных государств в период пребывания на территории России. Данная норма аналогична норме ст. 10 комментируемого Закона, согласно которой порядок предоставления госохраны лицам, указанным в ст. 8 и 9 комментируемого Закона (т. е. лицам, замещающим государственные должности России, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам), также определяется Президентом РФ.

Пункт 3 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, разработчиками проекта которого указывалось, что в связи с принятием законопроекта потребуется издание Указа Президента РФ «О порядке обеспечения безопасности глав иностранных государств и правительств, членов их семей и иных лиц иностранных государств в период пребывания на территории Российской Федерации». Однако до настоящего времени нет сведений ни об издании соответствующего нормативного правового акта Президента РФ (по крайней мере, общедоступного), ни о разработке проекта такого акта.

Глава III. Задачи, права и обязанности органов государственной охраны

Статья 12. Органы государственной охраны

1. К органам государственной охраны относится федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны, а также подразделения федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, осуществляющие отдельные полномочия указанного органа (далее – подразделения), и военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны. Подразделения могут являться юридическими лицами.

В ведении федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны могут находиться научные организации, образовательные организации и иные организации.

2. Руководство федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны осуществляет Президент Российской Федерации.

3. Создание, реорганизацию и упразднение федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны осуществляет Президент Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

4. Положение о федеральном органе исполнительной власти в области государственной охраны утверждает Президент Российской Федерации.

1. В комментируемой статье определены основы правового статуса органов госохраны. Данная статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г № 424-ФЗ полностью в новой редакции. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны.

Часть 1 п. 1 комментируемой статьи определяет структуру органов госохраны. Согласно данной части к органам госохраны относятся:

федеральный орган исполнительной власти в области госохраны;

подразделения федерального органа исполнительной власти в области госохраны, осуществляющие отдельные полномочия указанного органа (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «подразделения»);

военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования федерального органа исполнительной власти в области госохраны (в прежней редакции указывалось на военные образовательные учреждения профессионального образования; изменение внесено Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ^[56] в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»^[57]).

Соответственно Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 1 апреля 2015 г. № 170^[58]) утверждена следующая структура органов государственной охраны:

1) Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России);

2) подразделения ФСО России, осуществляющие отдельные полномочия ФСО России;

3) военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования ФСО России.

В части 1 ст. 33 комментируемого Закона определено, что ФСО России является правопреемником ГУО России (см. комментарий к указанной статье). В пункте 3 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции устанавливалось, что в состав федеральных органов госохраны входят Служба безопасности Президента РФ и ФСО России. Данный пункт исключен Федеральным законом от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ, поскольку Указом Президента РФ от 2 июля 1996 г. № 1013 «О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов государственной охраны»^[59] Служба безопасности Президента РФ в соответствии с комментируемым Законом включена в состав ФСО России с подчинением руководителю ФСО России.

Часть 1 п. 1 комментируемой статьи наряду с определением структуры органов госохраны предусматривает, что подразделения ФСО России могут являться юридическими лицами. Юридическим лицом согласно п. 1 ст. 48 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ^[60]) признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Сама ФСО России в соответствии с п. 22 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», является юридическим лицом, имеет действительное и условное наименования, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ.

В части 2 п. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что в ведении федерального органа исполнительной власти в области госохраны, т. е. ФСО России могут находиться научные организации, образовательные организации и иные организации (в прежней редакции указывалось на научно-исследовательские и образовательные учреждения, а также иные организации; изменение внесено Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Научными организациями согласно п. 1 ст. 5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»^[61] (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ) признаются юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность.

Понятие «образовательная организация» определено в п. 18 ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» – это некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

2–4. Положения п. 2–4 комментируемой статьи определяют основы правового статуса федерального органа исполнительной власти в области госохраны, т. е. ФСО России

руководство данным федеральным органом осуществляет Президент РФ (п. 2). В пункте 2 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции устанавливалось, что руководство федеральными органами госохраны осуществляют Президент РФ, а также Правительство РФ в пределах своих полномочий;

создание, реорганизацию и упразднение данного федерального органа осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным законодательством (п. 3). Такое же правило, но касающееся федеральных органов госохраны, содержалось в п. 3 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ);

положение о данном федеральном органе утверждает Президент РФ (п. 4). Такое же правило, но касающееся федеральных органов госохраны, содержалось в п. 3 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ).

Положения п. 2–4 комментируемой статьи взаимосвязаны с положениями ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Так, в части 1 данной статьи (здесь и далее в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ^[62]) наряду с прочим установлено, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности.

Частями 2 и 3 указанной статьи 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено следующее:

Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в ч. 1 данной статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств (ч. 2);

Президент РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в ч. 1 данной статьи. Президент РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (ч. 3).

Полномочия Президент РФ по созданию, реорганизации и упразднению федеральных органов исполнительной власти закреплены в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, согласно которой Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[63]. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»^[64].

На основании п. 4 комментируемой статьи первоначально был издан Указ Президента РФ от 2 августа 1996 г. № 1136 «Об утверждении Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации»^[65], которым соответственно было утверждено Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации.

На замену данного Указа издан Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», которым утверждены Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации (изложено полностью в новой редакции Указом Президента РФ от 21 декабря 2013 г. № 939^[66]) и структура органов государственной охраны. Согласно пункту 1 названного Положения ФСО России является федеральным органом исполнительной власти в области госохраны, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере госохраны, связи для нужд органов государственной власти, а также функции по информационно-технологическому и информационно-аналитическому обеспечению деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов.