С. Б. Сиваев
Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

Попробуем разобраться, какие конкретно действия осуществляют регулирующие субъекты в отношении субъектов, чья градостроительная деятельность подвергается регулированию. С этой целью в данном разделе требуется последовательно рассмотреть следующие взаимосвязанные вопросы:

1) функции общего дела и их распределение между публичными субъектами градорегулирования;

2) субъекты градорегулирования – кто (какие субъекты публичной власти) и что определяют в качестве конкретных требований градорегулирования (каковы виды градорегулирования), адресуемых конкретным субъектам градостроительной деятельности;

3) инструменты градорегулирования – как, посредством чего осуществляются виды градорегулирования;

4) схема взаимодействия инструментов градорегулирования:

• схема действий в системе градорегулирования: сведение воедино предшествующих позиций – кто, что и как: каковы субъекты публичной власти, какие виды градорегулирования осуществляются в отношении конкретных субъектов посредством определенных инструментов градорегулирования;

• схема функций-полномочий и органов градорегулирования на различных уровнях.

2.2. Распределение функций между публичными субъектами градорегулирования

Объекты градорегулирования – это образования, неразрывно сочетающие и формы, и функции, это формы-функции. Генезис форм-функций определяет набор функций, выполняемых на уровне муниципальных образований, регионов и страны. При этом каждый набор функций «привязан» к объекту соответствующего уровня. Генезис форм-функций предопределяет также «привязанность» функций и к публичным субъектам, управляющим развитием объектов градорегулирования соответствующих уровней^[10]. Однако последняя связь – функция-субъект – не является неразрывной (в отличие от связи формы и функции в объекте). На практике один публичный субъект может быть замещен (полностью или частично) другим публичным субъектом градорегулирования. По этой причине могут возникать два типа систем градорегулирования:

1) трехуровневые системы градорегулирования, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональном уровнях;

2) унитарная (или квазиунитарная) система градорегулирования, когда, например, субъекты градорегулирования муниципального уровня замещаются полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.

Рассмотрим, как и почему указанные системы могут формироваться, но сначала необходимо определить само понятие «система градорегулирования».

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) – это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществляют регулирование: создают правовые основания и информационные поля для градостроительной деятельности и контроля за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование и строительство применительно к объектам, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).

Необходимость введения термина «система градорегулирования» определяется следующим. Термин «градорегулирование» охватывает лишь содержание действий, называемых регулированием. Но этого недостаточно, поскольку помимо самих действий есть еще субъекты действий и процедуры действий.

Регулирование – это установление ограничений (и наоборот: установление ограничений – это регулирование). Ограничений чего? Градостроительной деятельности. Кем устанавливаются и контролируются эти ограничения? Ведь ограничения – это то, что принуждает, и принуждение в виде ограничений может состояться только со стороны, извне, «внешним субъектом». Таким «внешним субъектом» для субъектов градостроительной деятельности может быть только и исключительно публичная власть. Установление ограничений – это по необходимости возникающая система градорегулирования.

Зададимся вопросом: при наличии чего может осуществляться в рамках некоторой системы вторичная деятельность регулирования первичной деятельности – градостроительной? Она может осуществляться при наличии трех слагающих систему компонентов:

1) упорядоченной совокупности публичных субъектов градорегулирования;

2) организованных в соответствии с законодательством процедур градорегулирования;

3) упорядоченной совокупности дифференцированных действий – инструментов градорегулирования.

Эти компоненты включены в представленное выше определение системы градорегулирования. Как же формируются различные системы градорегулирования? На уровне города неизбежно возникает функция градорегулирования. Это локальная функция. Ее содержание определяется исходя из двух взаимосвязанных задач:

1) обеспечения правовых условий для экономической активности хозяйствующих субъектов в пределах локального образования;

2) обеспечения физических условий для такой активности, например, задачи строить дороги, инженерно-техническую инфраструктуру за счет налогов.

При переходе на другой пространственный масштаб, на уровень сочетания городов, локальных агломераций в пределах региона, на уровень сочетания регионов в пределах страны возникает другая функция – межпоселенческих связей, обеспечения связей между поселениями, городами, локальными и региональными образованиями, функция создания межпоселенческой инфраструктуры различных видов связи и доставки ресурсов – дорожной, воздушной, водной, инженерной инфраструктуры. Это функция обеспечения пространственной целостности регионов и страны, функция региональная.

Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда, при любых способах их реализации. Имеется два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипосе-ленческих и региональных межпоселенческих функций – по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.

Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;

• установление «очередности» – такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;

• низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центральному, региональному органу власти.

В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется^[11] в связи с отсутствием самой возможности такого вида распределения функций^[12].

Унитарный тип распределения функций был закреплен в России в 1998 г. Градостроительным кодексом РФ и просуществовал до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ. Три основные черты характеризовали в недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования:

• пересекающиеся полномочия между различными уровнями публичной власти – органами местного самоуправления и государственными органами;

• формальное наличие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления находились в конце очереди, безуспешно ожидали принятия «вышестоящими» органами государственной власти соответствующих документов и подпадали под понятие нелегитимности, если проявляли инициативу по «досрочной» подготовке проектов своих документов;

• наличие института «территорий особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.

Рецидивы подобного рода не изжиты до сих пор и периодически возвращаются через соответствующие законы в российскую практику^[13].

Характеристики второго способа градорегулирования, практикуемого по типу двух- или трехуровневого распределения функций:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме с учетом документов градорегулирования, утвержденных на нижестоящих уровнях власти – на уровне муниципалитетов;

• отсутствие «очередности» в подготовке документов градостроительного проектирования. Вместо этого существует четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что: а) позволяет им быть формально независимыми друг от друга в осуществлении различных действий по градорегулированию; б) требует налаженной технологии взаимодействия и совместных работ при подготовке документов градостроительного проектирования^[14];

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке своих собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным задачам, то есть в определенных правовых рамках);

• технологическое взаимодействие муниципалитетов с вышестоящими органами градорегулирования в части подготовки и содержания соответствующих документов, а также в части их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов вышестоящими органами региональной и национальной власти^[15].

Необходимо подчеркнуть, что невозможно упразднить ни локальную внутрипоселенческую, ни региональную межпоселенческую функцию градорегулирования. Невозможно также поглощение одной функции другой. Наличие этих функций – это наличие субъектов, которые эти функции выполняют. Значит, главное – это взаимодействие различных субъектов в процессе градорегулирования.

2.3. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям

Функции возникают объективно – одновременно с возникновением объекта как образования форма-функция. Функции порождают полномочия как осознанное описание в законах объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существования объектов.

В данном разделе дается ответ на вопрос: кто (какие субъекты публичной власти) и что определяют в качестве конкретных требований градорегулирования, адресуемых конкретным субъектам градостроительной деятельности.

Следует напомнить, что градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов:

1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют первичную градостроительную деятельность;

2) публичной власти, которая регулирует первичную градостроительную деятельность (выполняет градорегулирование), осуществляя вторичную деятельность по созданию условий и контролю первичной деятельности.

Поэтому начинать надо с вопроса о том, кто для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – для частных правообладателей недвижимости – является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. В и. 2 ст. 85 ЗК РФ об основе говорится: «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений». Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т. е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме этого «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).

В отношениях между субъектами градорегулирования имеются некоторые особенности.

Особенность первая. Установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации.

Помимо указанной важной особенности в отношениях между правообладателями недвижимости – первичными субъектами градостроительной деятельности и органами публичной власти – субъектами, осуществляющими регулирование как вторичную деятельность, имеется несколько других особенностей, характеризующих взаимоотношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым является Россия.

Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что:

1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству;

2) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;

3) внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечет необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Особенность третья. Непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти в области градостроительной деятельности и градорегулирования – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также городских округов и поселений. Это означает:

1) отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осуществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ применительно к соответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного самоуправления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обеспечивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;

2) обязательное согласование проектов документов территориального планирования с другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов территориального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования^[16];

3) необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территориального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъектом РФ и органами местного самоуправления^[17].

Особенность четвертая. Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно-строительного проектирования определяются исключительно федеральным законодательством посредством технических регламентов, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации), включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых условиями использования территории в особых зонах: санитарно-защитных, охраны объектов культурного наследия, водоохранных, охраны источников питьевого водоснабжения, охраняемых объектов и других^[18].

В отношениях между публичными субъектами градорегулирования помимо указанных общих особенностей имеется еще несколько важных особенностей. Каждый уровень публичной власти (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные районы, органы местного самоуправления городских округов, поселений) обеспечивают две основные группы видов градостроительной деятельности:

1) группа действий по контролю над градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) группа действий по созданию правовых оснований и информационных полей для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками.

Особенность пятая. Документы территориального планирования различных уровней публичной власти являются «рядоположенными», имеющими одинаковую юридическую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территориального планирования субъекта РФ имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы «о разном». Если они корректно составлены в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, т. е. в одном документе учтены утвержденные положения другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу: каждый из них утверждает разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого документа, т. е. нарушено законодательство, а легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке^[19].

Особенность шестая. Эта особенность выявляется при сопоставлении пятой и второй особенностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по «вертикальной схеме» соподчиненности законодательных и иных нормативных правовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивается по «горизонтальной схеме» соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. Такое сочетание вертикальных и горизонтальных соотношений, с одной стороны, необходимо и неизбежно, с другой – создает необходимую устойчивость системе градорегулирования. Есть и третья сторона: «горизонтальность» отношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцентирует значимость «вертикальной компоненты» – необходимость активизации использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования различными уровнями публичной власти^[20].

Особенность седьмая. Эта особенность определяется различиями между двумя группами документов градостроительного проектирования – «документами для себя» и «документами для других».

Первая группа – это документы градостроительного проектирования, подготавливаемые «вышестоящими» уровнями публичной власти – Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными районами. Фактически эти документы подготавливаются «для себя» – для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного значения. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, поселений^[21]. Во вторую группу документов градостроительного проектирования входят правила землепользования и застройки. Правила подготавливаются не «для себя», а «для всех» – распространяются на всех правообладателей независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки (см. п. 3 ст. 85 ЗКРФ). В эту же группу документов «для всех» входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местного самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями указанных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.

Особенность восьмая. Она одна из главных, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений, которые, в отличие от всех других, непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме этого только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также публичные слушания, инициируемые частными правообладателями недвижимости в случае рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости^[22].

Особенность девятая. Субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются публичные слушания, в обязательном порядке проводимые органами местного самоуправления по различным вопросам градорегулирования, определенным Градостроительным кодексом РФ^[23].