полная версия

ОЛЕГ ФЕДОРОВИЧ ШАХОВ
Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2.2. Современная российская практика программно-целевого управления развитием территорий

Анализ современной российской практики применения программно-целевого управления развитием муниципальных образований, по нашему мнению, должен охватывать не только местный, но и региональный уровень, поскольку реализация программ развития субъектов РФ непосредственно связана с изменениями в ресурсной базе, количественных и качественных характеристиках процессов и результатов социально-экономического развития местных сообществ.

В оценке разрабатываемых целевых региональных программ следует отметить их дифференциацию по уровням территориального управления и масштабам реализации. В соответствии с названными критериями выделяются:

1. Региональные программы общефедерального значения, относящиеся к территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России (программы "Малочисленные народы Севера", "Миграции", "Чернобыль" и др.).

Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением в ряде случаев администраций регионов.

Целью этих программ является обеспечение неотложных федеральных нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение программ ложится на федеральные органы власти.

2. Региональные программы крупного межрайонного значения, реализуемые на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России (программы "Возрождение Волги", "Каспий", "Освоение Нижнего Приангарья" и др.).

Программы разрабатываются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с более активным привлечением администраций субъектов Российской Федерации.

Целью этих программ является обеспечение приоритетных федеральных и региональных (на уровне субъектов Федерации) нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные и региональные органы государственной власти.

3. Региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации. Они разрабатываются и реализуются в основном на уровне администраций субъектов Федерации.

Целью программ является обеспечение неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на региональные органы государственной власти при сохранении полной ответственности за федеральными органами, выполняющими функции государственных заказчиков.

4. Региональные межмуниципальные программы, осуществляемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта Российской Федерации, а также на территории нескольких муниципальных образований (программы "Кавказские Минеральные Воды", "Курилы", "Краснодарское водохранилище").

Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, а в тех случаях, когда решается крупная региональная проблема значительного общероссийского значения, – с участием федеральных органов власти (последнее относится, например, к программе "Курилы", реализация которой имеет большое геостратегическое значение).

Целью программ является обеспечение приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

5. Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, реализуемые на территории одного муниципального образования (программы по сохранению исторической части г. Санкт-Петербурга, оздоровлению экологической обстановки городов Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил, Братск и др.).

Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций. Целью программ является обеспечение неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление локальных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на муниципальные, региональные и федеральные органы власти.

Рассмотренное распределение действующих программ отражает масштабность решаемых в них проблем в соответствии с возникающими федеральными, региональными и муниципальными нуждами.

Акцентируя внимание на роли федерального центра в развитии регионов и муниципальных образований, В.Я. Любовный предлагает следующую типологию целевых программ регионального профиля;

1. Федеральные программы социально-экономического развития регионов. Данный тип программ носит наиболее массовый характер. По набору поставленных и решаемых в программе региональных проблем в ней чаще всего рассматриваются вопросы комплексного социально-экономического развития региона, формирования прогрессивной структуры экономики.

В связи с тем, что в данных программах в большинстве случаев приводится очень широкий набор узловых проблем от развития топливно-энергетического комплекса до социального развития села, они оказываются практически мало реализуемыми.

Так, в число этих проблем обычно включаются проблемы развития крупных межотраслевых комплексов (ТЭК, АПК, ЛПК, ВПК и др.), ведущих отраслей промышленности и сельского хозяйства, социальной сферы. В то же время недостаточное внимание в них уделяется мероприятиям по усилению вклада региона в обеспечение федеральных государственных нужд, экономического роста страны.

2. Федеральные программы социально-экономического развития городов. Данные программы менее многочисленны, чем предыдущий тип программ.

Они связаны с решением какой-либо федеральной проблемы (например, развитие города-курорта Сочи, рекреационного района Кавказских Минеральных Вод, реконструкция исторической застройки городов России).

3. Федеральные программы социально-экологической реабилитации регионов (чаще всего уровня субъекта Федерации). Большинство экологических программ носит непосредственно региональный характер.

Они связаны с решением проблем оздоровления окружающей среды, социально-экологической реабилитации территории, а потому экономический и социально-экологический эффект от реализации этих программ, как и по программам социально-экономического развития регионов, имеет комплексный характер.

4. Федеральные программы социально-экологической реабилитации городов. Данные программы даже более многочисленны, чем предыдущий тип экологических программ.

Они реализуются по городам, где сложилась наиболее острая экологическая ситуация, высока степень загрязненности атмосферного воздуха и водных источников, что ведет к повышенной заболеваемости населения.

Отметим, что с учетом приватизации и акционирования большинства предприятий-загрязнителей окружающей среды, ответственность за неблагоприятную экологическую обстановку в городах оправданно постепенно перекладывать с федерального уровня на уровень компаний, которым принадлежат данные предприятия и которые обязаны принимать активное долевое участие в финансировании соответствующих программ. Поэтому указанные программы должны носить уже не федеральный, а региональный и даже муниципальный характер.

5. Федеральные программы возрождения народов России. Данные программы в основном связаны с реабилитацией репрессированных народов (российских немцев, калмыков, балкарцев) или с поддержкой развития экономики и социальной сферы малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

По набору программных мероприятий они приближаются к типу федеральных программ социально-экономического развития регионов (за исключением программы возрождения российских немцев, где социально-экономические проблемы жизнедеятельности немцев рассматриваются применительно к местам их компактного проживания).

В этих программах большое внимание уделяется вопросам развития социальной сферы и сохранения национальных культурных и трудовых навыков.

6. Федеральные программы по решению неотложных вопросов развития социальной сферы. В их числе "Дети Севера", "Дети Чернобыля", федеральная миграционная программа, программы развития рекреационных и туристических районов общефедерального значения.

Очевидно, что наиболее разнообразно эти программы представлены на муниципальном и региональном уровнях.

7. Федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Из большинство связано с ликвидацией радиационного загрязнения территорий, восстановлением объектов производственной и инженерной инфраструктур, проведением мер по реабилитации населения от поражения радиацией, от разрушительных последствий землетрясений, селей, наводнений, иных природных катастроф, а также от последствий техногенных аварий и катастроф и др.

8. Федеральные инновационные программы. Эти программы связаны с разработкой и внедрением новейших научно-технических разработок в промышленность и сельское хозяйство конкретных территорий района, города (наукограда); с развитием наукоемких производств на основе использования уникальных сырьевых ресурсов района^[99].

П. Бурак классифицирует региональные программы по их статусу, функциональной направленности и срокам реализации.

По статусу они выделяет программы:

а) межрегиональные, в которых принимают участие несколько территориально-административных образований;

б) региональные, то есть осуществляемые силами одного территориально-административного образования.

По функциональной направленности им различаются программы, ориентированные на:

а) удовлетворение той или иной конкретной потребности населения региона в социальной сфере;

б) развитие материально-технической базы социальной сферы, осуществление в ней научно-технических и структурных преобразований^[100].

Особое место в предложенной классификации программ приходится на группу федеральных программ крупного межрайонного значения. Их число пока еще невелико, но в перспективе может быть значительно увеличено (особенно, если будет реализована идея "укрупнения" региональных программ по крупным экономическим районам).

Указанные программы выполняют каждая в отдельности определенную важную народнохозяйственную задачу, решаемую на территории крупного региона. Их примерами могут служить программы "Возрождение Волги", "Каспий", "Освоение Нижнего Приангарья" и др.

Вызывает интерес классификация программ, предложенная Б.А. Райзбергом и А. ГЛобко, которые выделяют целеориентирующие и целереализующие программы. Первые, по их мнению, в соответствии со своей основной функцией в управлении могут быть названы программами-концепциями, поскольку призваны ориентировать и обосновывать постановку целей на долгосрочную перспективу. Они занимают промежуточное положение между целевыми прогнозами и целереализующими программами. От первых их отличает наличие сформулированной общей программы действий, описания общих мер по достижению поставленных целей. От вторых – отсутствие явно выраженных, детально очерченных мероприятий с указанием исполнителей^[101].

По оценкам специалистов, при широком использовании программного управления развитием региональных социально-экономических систем, до сих пор не удается обеспечить его эффективность. В качестве основных причин называются следующие:

– "перепроизводство" целевых программ, особенно региональных, не обеспеченных достаточным и равномерным в течение года финансированием из федерального бюджета;

– систематическое невыполнение утвержденных программ, в том числе в части реализации приоритетных инвестиционных проектов общефедерального и крупного межрайонного значения;

– постепенная утрата большинством программ собственного инвестиционного потенциала, целевым образом направленного на решение задач структурной перестройки социально-экономической системы региона, образующих его муниципальных образований;

– отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы и системы контроля со стороны государственного заказчика программы;

– в число программ зачастую попадают наборы мероприятий социально-экономического характера, не имеющие ничего общего с программно-целевым подходом^[102].

А. Адамеску и В. Кистанов фиксируют внимание на том, что в региональных программах есть существенные недостатки организационного и методического характера. По их мнению, в некоторых разработках нет концептуального подхода и они основываются лишь на отраслевых программах, нередко путаются цели и задачи, в качестве целевых установок выдвигаются задачи, средства достижения, при проектировании системы мероприятий во многих случаях нет обоснования емкости товарных рынков, анализа состояния и прогноза спроса и предложения, в некоторых программам определены слишком высокие параметры развития не обеспеченные ресурсами и др.^[103]

Отдельными исследователями зафиксированы и другие недостатки существующей практики программно-целевого управления. В их числе:

– несбалансированность финансового обеспечения программ;

– отсутствие индикаторов для оценки промежуточных и конечных результатов программ;

– отсутствие в программах правовых и экономических норм привлечения внебюджетных источников;

– отсутствие ответственности координаторов межотраслевых программ;

– неэффективное использование результатов, полученных в ходе реализации программ;

– не проводится актуализация программ (отсутствует ежегодный пересмотр с учетом их исполнения);

– несовершенство нормативно-правовой базы по вопросам разработки и реализации программ^[104].

Начиная с 2000 г., вследствие улучшившегося исполнения федерального бюджета в целом в позитивном направлении изменилась ситуация с финансированием ФЦП. Так, в 2000 г. на их финансирование было направлено 95 % запланированного годового объема, в январе-сентябре 2001 г. – 71 %. Однако по отдельным ФЦП бюджетное финансирование оказалось существенно ниже запланированного уровня^[105].

Исследователи отмечают, что сами министерства и ведомства нередко не заинтересованы в полном финансировании курируемых ими ФЦП: плохие результаты реализации программы легко «списать» на недофинансирование. Даже в 2000 г., относительно благополучном с позиций финансирования ФЦП, ни по одной из запланированных программ и подпрограмм не была обеспечена реализация всех намеченных в их рамках мероприятий^[106].

Также следует отметить, что в условиях, с одной стороны, долгосрочности ряда ФЦП, а с другой, – динамичности происходящих изменений в российской (и мировой) экономике, резко возрастает риск расходования государственных средств для реализации устаревших научно-технических решений. Поэтому долгосрочные ФЦП должны в значительной мере носить индикативный характер, чего, к сожалению, в России пока не наблюдается.

Фактом является и то, что требования к разработке технико-экономических обоснований ФЦП устарели: на методическом уровне по сути сохраняются подход к этим программам как к совокупности коммерческих проектов. Однако сегодня важно оценивать бюджетную эффективность каждой программы в целом, а также долгосрочный мультипликативный эффект от ее реализации для всей российской экономики.

Анализ почти десятилетнего опыта регионального экономического программирования в Калининградской области, а также в других приморских регионах страны (Курилы, Сахалин, Приморский край и др.) позволил исследователям систематизировать основные недостатки и трудности подготовки и реализации региональных программ:

– цели, задачи и программные мероприятия региональных программ зачастую слабо увязаны между собой и формируются без должного предварительного экономического прогноза приоритетов будущего развития экономики регионов;

– в ряде региональных программ имеются декларативные установки, что не позволяет четко структурировать содержание программы на стадии проектирования и контролировать ход ее выполнения на этапе реализации;

– во многих программах полностью отсутствует или же только декларируется (без подкрепления соответствующими мероприятиями) научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятий;

– при разработке многих региональных программ слабо применяются эффективные методы проектирования: системный подход, программно-целевые методы, сетевые модели;

– общим недостатком для многих региональных программ является отсутствие достаточно четко и полно разработанных систем их управления, в том числе и с федеральным участием. Это крайне затрудняет реализацию программ^[107].

Федеральные целевые программы, как отмечают исследователи, стали скорее способом бюджетного софинансирования множества разрозненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных структурных сдвигов в экономике. Множественность направлений программного регулирования в сочетании с крайне низким уровнем программной и межпрограммной согласованности мероприятий привела лишь к распылению средств.

В последнее время внимание государства к ФЦП усилилось, в том числе в смысле роста уровня их бюджетного финансирования (при его существенном перераспределении в пользу программ по развитию основных отраслей экономики и производственной инфраструктуры). Однако пока не решены фундаментальные проблемы выбора приоритетов для формирования ФЦП, не удалось кардинально сократить их проблематику и определить ограниченный перечень критически значимых объектов программной государственной поддержки.

В научной литературе обоснованно акцентируется внимание на то, что в отсутствие целостной структурной политики, определяющей ограниченное число национальных приоритетов экономического развития, федеральные целевые программы обречены оставаться разрозненными и мало результативными, служить, прежде всего, в качестве канала «выкачивания» общегосударственных ресурсов. Кроме того, не выстроен пока необходимый барьер на пути включения в ФЦП той проблематики, которая может и должна решаться государством без использования программных инструментов^[108].

С.Н. Рябухин в числе основных недостатков процессов разработки и разработке и реализации региональных программ в РФ отметил следующие:

– слабая аналитическая проработка состояния экономики регионов и отсюда нечеткость при формулировании реальных приоритетов развития;

– недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, некомплексность намечаемых мер;

– нечеткая структуризация программ на стадии проектирования, наличие декларативных положений, постановка нереальных задач;

– хроническое недофинансирование мероприятий программ, в связи с плохой проработкой схем финансирования, отсутствия реальных источников финансового обеспечения ключевых мероприятий программ;

– слабое научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятий;

– формальное использование эффективных методов программного проектирования, таких как системный подход, ситуационный анализ, сетевые модели и др.;

– отсутствие четко разработанных и эффективных схем управления программами с использованием современных методов стратегического управления;

– слабость контроля за выполнением программных мер, неэффективность реализуемых схем надзора за реализацией мероприятий программ, особенно в части их финансового обеспечения^[109].

А.Г. Гранберг к недостаткам современной практики разработки и особенно реализации региональных программ относит:

– во-первых, выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

– во-вторых, отставание в создании механизмов реализации программ, особенно финансовых;

– в-третьих, слабую координацию между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

– в-четвертых, отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

– в-пятых, недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программы^[110].

Нынешний «программный бум», отмечают В. Лексин и А. Швецов, отличается от того, что имел место 15–20 лет назад. Прежде всего, изменилась мотивация: стремление властей всех субфедеральных уровней включиться в программы или получить их для своих регионов ныне связано не столько с престижно-политическими, сколько с финансовыми интересами. Программа чаще всего воспринимается как повод для чрезвычайного финансирования обычных работ, запущенных и не обеспеченных ресурсами^[111].

Одной из главных причин неэффективности целевых программ, по их мнению, является размытость целеполагания^[112]. Правильно сформулировать проблему, считают авторы, – значит, создать абсолютно необходимые предпосылки для концентрации сил и средств на решении принципиально решаемых задач в конкретно определенные сроки.

Вот почему, отмечают названные авторы, столь важно при характеристике проблемы, претендующей на «программный статус», ответить на следующие вопросы: уникальна ли эта проблема или есть некие ее аналоги; почему она может быть квалифицирована как «чрезвычайная», «особая» на общем ситуационном фоне развития региона; каков характер данной проблемы; каковы общественное к ней отношение и мера информированности людей относительно ее сути и значимости; поддается ли она вообще решению и если да, в какой степени; требуется ли на стадии постановки проблемы дополни-тельное ее изучение, и если да, в каких аспектах?^[113].

По нашему мнению, существенная часть недостатков имеет историческую природу, отражая традиции предшествующего опыта разработки программ в СССР, где далеко не всегда удавалось добиться действительной приоритетности в постановке задач и выборе мероприятий.

Замысленные, как дополнение или даже альтернатива планам программы тех лет в своем большинстве так и не отошли от свойственного отечественному плановому процессу стремления к всеохватности; подчас программная оболочка просто прикрывала обычные планы.

Есть и другие недостатки действующих федеральных целевых программ развития регионов.

Анализ практики свидетельствует о том, что основная часть выделяемых через эти программы средств концентрируется в регионах с развитой инфраструктурой, где издержки реализации инвестиционных проектов значительно ниже, и соответственно выше эффективность.

В некоторых официальных документах встречаются трактовки региональных программ только в качестве инструмента «государственной поддержки регионов». По нашему мнению, это не так.

Во-первых, регионы сами являются частью государственной системы, поэтому следует говорить о поддержке одним уровнем государства (федеральным) другого – субъекта РФ.

Во-вторых, роль центра в этом процессе не может быть сведена только к обеспечению «поддержки»: он выступает, прежде всего, в качестве субъекта, организатора разработки и участника реализации федеральных программ развития регионов.

Осуществляемые центром нормативная, координационная и информационная функции важны, создавая необходимые условия для продуктивного использования финансовой поддержки, оказываемой субъектам РФ из федерального бюджета.

Анализ статистических данных фиксирует сокращение числа федеральных целевых программ. Их количество в период 1999–2003 г. изменялось следующим образом (см. табл.2).

Таблица 2

Количество ФЦП, принятых к финансированию из федерального бюджета^[114]

Уменьшение числа ФЦП развития регионов в 2001–2003 гг. произошло в основном за счет переноса некоторых ФЦП из группы программ регионального развития в другие группы, в основном в группу социального развития. Это, в частности, ФЦП развития малых и средних городов, возрождения балкарского народа, возрождения российских немцев, развития коренных малочисленных народов Севера, поддержки казачьих обществ и др.

Более поздние данные свидетельствуют о стабилизации числа ФЦП. Так, по данным Министерства экономического развития и торговли в 2005 г. из федерального бюджета финансируется 53 ФЦП. В плане на 2006 г. предполагается финансирование 51 ФЦП.

Динамика финансирования федеральных целевых программ за 1996–2000, 2002–2004 гг. представлена в табл. 3, 4.

Представляют интерес следующие изменения, заметные при анализе данных, приведенных в табл. 3. Так, за 1998–2000 гг. при росте общего объема финансирования всех федеральных программ в 1,35 раза, финансирование программ крупного межрегионального значения выросло в 1,58 раза, программ развития субъектов РФ – в 1,52 раза. Напротив, объем финансирования межмуниципальных и муниципальных программ снизился и составил соответственно 85,8 % и 96,5 % от уровня 1998 г.

Таблица 3

Динамика финансирования федеральных целевых программ, млн. руб.^[115]

Таблица 4

Финансирование ФЦП из средств федерального бюджета в 2002–2004 гг., млрд. руб.^[116]

Анализ данных табл. 4 позволяет зафиксировать заметные недостатки структуры бюджетного финансирования ФЦП. В их числе:

– незначительный удельный вес государственных капитальных вложений (в 2002 г. – 26,3 %, в 2003 г. – 23,0 %, 2004 г. – 23,0 %);

– слабая инновационная составляющая федеральных целевых программ, подтверждением чего является устойчиво воспроизводимая на низком уровне доля затрат на НИОКР: в 2002 г. – 10,0 %, 2003 г. – 9,9 %, 2004 г. – 10,5 %.

Заметим, что удельный вес затрат на НИОКР в финансировании ФЦП в 2005 г. предположительно составит не более 10,0 %, по плану на 2006 г. предполагается его повысить до 11,6 %^[117], что вряд ли свидетельствует о серьезности намерений властей способствовать переходу российской экономики на инновационный тип развития.

Анализ статистической информации, представленной в табл. 5,6,7 позволяет обратить внимание на другие негативные моменты, характеризующие современную практику финансирования федеральных целевых программ.

Таблица 5

Фактическое финансирование ФЦП из средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, внебюджетных источников, млрд. руб.^[118]

Таблица 6

Структура средств из внебюджетных источников, привлеченных государственными заказчиками для финансирования ФЦП в 2002–2004 гг.^[119]

Таблица 7

Структура средств из бюджетов субъектов РФ, привлеченных государственными заказчиками для финансирования ФЦП в 2002–2004 гг., %^[120]

Во-первых, объем средств, привлеченных из внебюджетных источников в расчете на 1 рубль средств из федерального бюджета и средств субъектов РФ, составил: в 2002 г. – 1,4 рубля, в 2003 г. – 2,4 рубля, в 2004 г. – 2,12 рубля. Иными словами, пока не удается эффективно стимулировать привлечение средств из внебюджетных источников.

Во-вторых, в структуре средств, привлеченных государственными заказчиками на реализацию программ из внебюджетных источников в период 2002–2004 гг. хотя и сократилась доля текущих затрат (с 13,8 % в 2002 г. и 4,9 % в 2004 г.), однако рост затрат на НИОКР оказался явно незначительным – с 1,8 % в 2002 г. до 2,1 % в 2004 г.

В-третьих, в структуре средств, привлеченных на финансирование ФЦП из бюджетов субъектов РФ, доля затрат на НИОКР составляет ничтожно малую величину: в 2002 г. – 0,4 %, 2003 г. – 0,2 %, 2004 г. – 0,4 %.

Анализ данных табл. 8 позволяет выявить основного «виновника» недофинансирования ФЦП. В 2002 г. в общем объеме недофинансирования доля федерального бюджета составила 4,9 %, бюджета субъекта РФ – 14,9 %, внебюджетных источников – 80,2 %, в 2003 г. соответственно: 10,5 %, 20,2 %, 69,3 %. В среднем за указанный период названные доли составляют: 7,5 %, 17,3 %, 75,2 %.

Таблица 8

Объемы недофинансирования ФЦП в 2002–2004 гг. из всех источников по сравнению с затратами, запланированными при их утверждении, млрд. рублей^[121]

Наряду с отмеченными нами недостатками, следует отметить и некоторые позитивные тенденции в практике программно-целевого управления. Один из них – совершенствование его нормативного обеспечения.

Важным шагом в решении этой проблемы стали нормативные основы разработки и реализации ФЦП, которые в некоторой степени ужесточили процесс формирования и реализации этих программ^[122]. Так, было определено, что использование ФЦП может иметь место в случаях, когда:

– невозможно комплексно решить проблему на основе действующего рыночного механизма;

– для широкомасштабного распространения принципиально новых научно-технических достижений требуется государственная поддержка;

– решение проблемы исключено без координации изменений в технологически сопряженных отраслях.

Однако эффект от данного Постановления оказался незначительным, и для большинства ФЦП было характерно недофинансирование. На протяжении 1996–2000 гг. предпринимались другие нормативные попытки улучшить ситуацию с ФЦП, но также безуспешно^[123].

Более зрело к реализации подхода программно-целевого управления Правительство подошло к концу 2000 году, когда решило сначала определять народнохозяйственные приоритеты, а уже в соответствии с ними формировать необходимые целевые программы. Однако из-за неготовности предложить к 2001 году альтернативу завершающимся ФЦП, Правительство РФ механически продлило действие этих ФЦП на следующий год^[124].

К нормативно-правовой базе использования программно-целевого метода в обеспечении социально-экономического развития страны и ее регионов также относятся следующие документы:

1) Федеральный закон № 115-ФЗ от 20 июля 1995 года "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ^[125].

2) Постановление Правительства Российской Федерации № 638 от 27 августа 1992 года "Об организации работы по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". В период до июня 1995 года данное постановление регламентировало работу по целевым программам. В приложении к нему были даны два важнейших документа:

– Приложение 1. "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация";

– Приложение 2. "Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд".

На их базе были выработаны научно-методические основы разработки, рассмотрения, утверждения и реализации федеральных целевых программ.

Следует отметить, что данный документ в целом был разработан под приоритетное решение задачи удовлетворения федеральных государственных нужд и в недостаточной степени отражал необходимость более полного учета региональных проблем развития^[126].