Лесли Холмс
Коррупция. Очень краткое введение

Leslie Holmes

CORRUPTION

A Very Short Introduction

Перевод с английского И.М. Агеевой, А. А. Бялко, М.И. Левина

Под научной редакцией М. И. Левина

© Leslie Holmes 2015

“Corruption: A Very Short Introduction” by Leslie Holmes was originally published in English in 2015. This translation is published by arrangement with Oxford University Press. Delo Publishers of RANEPA is solely responsible for this translation from the original work and Oxford University Press shall have no liability for any errors, omissions or inaccuracies or ambiguities in such translation or for any losses caused by reliance thereon.

Книга Лесли Холмса «Коррупция: очень краткое введение» впервые была опубликована на английском языке в 2015 г. Настоящий перевод публикуется по соглашению с Oxford University Press. Издательский дом «Дело» РАНХиГС несет исключительную ответственность за настоящий перевод оригинальной работы, и Oxford University Press не несет никакой ответственности за какие бы то ни было ошибки, пропуски, неточности или двусмысленности в переводе или любой связанный с этим ущерб.

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021, 2022

От научного редактора

Перед вами лежит очень маленькая книжечка, посвященная очень большой (к сожалению!) проблеме – коррупции. Автор рассматривает коррупцию с различных точек зрения, и этот объемный взгляд позволяет читателю увидеть те взаимосвязи между разными ее аспектами, которые обычно ускользают при анализе коррупции узкими специалистами. Коррупция предстает в этой книге как явление, присущее различным историческим эпохам, организациям, странам и культурам, она меняет свои формы и обличья, и подходы к ее исследованию могут сильно различаться.

Обсуждению проблем коррупции предшествует исследование того, что обычно понимают под коррупцией, анализ сходства и различий в определении этого явления и выявление различных типов и видов коррупции – от взяточничества и блата до подкупа и шантажа. При этом, несмотря на то что виды коррупции могут быть различными, она представлена в этой книге как некая «системная болезнь», разрушающая общественные структуры. Именно такой системный подход помогает читателю понять, почему коррупция, как правило, очень опасна для общества, но иногда, как считают некоторые исследователи (о чем также говорится в книге), даже может быть полезной. Наличие коррупции и ее рост является симптомом неблагополучия общества.

В книге детально обсуждаются способы измерения коррупции с помощью различных социологических и не социологических методов, взаимосвязь между числовыми индикаторами коррупции и экономическими, социологическими и политическими характеристиками отдельных социальных групп, стран и регионов. Такой анализ помогает понять взаимосвязь между коррупцией, имущественным неравенством, бедностью и состоянием здравоохранения и образования в той или иной стране. Детально обсуждается проблема борьбы с коррупцией, эффективности тех или иных методов, связи между борьбой с коррупцией и отношением к ней простых граждан, региональных и национальных правительств. И хотя, как говорит автор, бороться с коррупцией нелегко, ситуация отнюдь не безнадежна. Об этом свидетельствует как опыт многих стран, так и тот факт, что в мире достаточно много стран, почти свободных от коррупции.

В этой книге, однако, не затронут еще один подход к исследованию коррупции, а именно использование математических моделей. Использование математических моделей для исследования коррупции началось в 70-х годах ХХ века; пионерскими стали в этой области труды экономиста Сьюзан Роуз-Аккерман (одна из ее важнейших работ – «Коррупция и государство» / пер. с англ. М.: Логос, 2010). Сьюзан Роуз-Аккерман, следуя концепции одного из крупнейших экономистов нашего времени Гэри Беккера, изложенной в его работе «Преступление и наказание: экономический подход» (1968; рус. пер. 2000), рассматривает коррупционный акт, при принятии решения о котором рациональные экономические агенты сопоставляют выгоду и издержки от совершения преступления. Выгода в данном случае может явиться следствием нарушения действующих правил или нарушения закона (именно это называется коррупционным актом), но за выгодой могут последовать и издержки. К ним относятся материальные штрафы, тюремное наказание и т. п. Наряду с такими жесткими видами наказаний могут иметь место и иные издержки, например муки совести. Используя подобную концепцию, С. Роуз-Аккерман и ее последователи разработали многочисленные модели рынков коррупционных услуг, как конкурентных, так и монополистических, а также игр с полной и неполной информацией, детерминированных и различных видов математических моделей, включая динамические, стохастические и пр. В рамках этих моделей можно проследить не только процесс возникновения коррупции, но и ее развитие, образование коррупционных цепей и многое другое. С помощью подобных моделей изучается влияние коррупции на экономические и политические системы, их динамику, и анализируются методы борьбы с коррупцией, для чего, в частности, используется аппарат теории оптимального управления. В настоящее время можно найти тысячи работ по проблемам коррупции, в которых содержатся математические модели. Одним из интереснейших результатов в этой области является доказательство того, что в одной и той же системе при одних и тех же условиях могут существовать различные состояния равновесия, которые различаются между собой тем, насколько они устойчивы, эффективны, легко ли поддаются «освобождению» от коррупции и многим другим.

Читателям, которым интересны темы, затронутые Л. Холмсом, можно рекомендовать еще раз перечитать следующие книги: Н. В. Гоголь «Ревизор», А. Дюма «Граф Монте-Кристо», Л. Фейхтвангер «Лисы в винограднике».

Что касается методов исследования коррупции, то читатель может найти их, в частности, в книге «Антикоррупционная политика: учебник для вузов»^[1].

Книгу «Коррупция: очень краткое введение» можно рекомендовать школьникам и студентам, экономистам и политологам, психологам и социологам, государственным служащим и политическим деятелям, бизнесменам, юристам и журналистам – всем, кого интересует, «что такое коррупция и как с ней бороться».

М.И. Левин

Предисловие

В наше время, открыв любую газету в любой день в любой стране, вы обнаружите сообщения о коррупционных скандалах. По результатам опросов BBC, проведенных в 2010 и 2011 годах, в которых участвовало более 24 000 человек из двадцати шести (в 2010 году) и двадцати трех (в 2011 году) стран, коррупция оказалась самой обсуждаемой темой. Во всем мире она обсуждается чаще, чем нищета, безработица, рост цен на еду и энергию, изменения климата и терроризм. Во время этих опросов большинство стран все еще переживало последствия глобального финансового кризиса (ГФК) 2008 года. Их результаты свидетельствуют об огромной роли коррупции в современном мире. Действительно, более поздний опрос (2013 года) почти 70 000 человек в шестидесяти девяти странах, проведенный WIN/Институтом Гэллапа, подтвердил, что коррупция является общемировой проблемой номер один.

Во всех странах мира, будь то развивающиеся страны, развитые страны или страны с переходной экономикой, граждане начинают осознавать серьезность негативного влияния коррупции на все стороны жизни общества и требуют от властей принять меры. Если правительства не реагируют на эти требования, они рискуют утратить доверие граждан. Так, народное возмущение коррупцией на всех уровнях власти, вплоть до самых высоких, стало решающим фактором в падении правительства в начале 2014 года на Украине. Можно также вспомнить народные волнения в Таиланде 2013–2014 годов, в которых погибло много людей, что привело к отставке правительства. Подобные примеры можно приводить бесконечно.

Тем не менее лишь относительно недавно, в середине 1990-х годов, международное сообщество осознало, какими разрушительными и потенциально опасными являются последствия коррупции. Именно важность данной темы и побудила меня написать это краткое введение.

Изучение коррупции трудно втиснуть в рамки какой-нибудь одной научной дисциплины. Наш анализ коррупции будет основан на работах антропологов, криминологов, экономистов, историков, юристов, политологов и социологов. Более того, тема этой работы настолько широко обсуждается в наши дни и затрагивает столь многих, что было бы серьезной ошибкой представлять здесь только мнения ученых. Поэтому мы будем учитывать практический опыт многих национальных, международных организаций, в том числе неправительственных.

Поскольку я занимаюсь изучением коррупции более трех десятилетий, мне едва ли удастся поблагодарить лично всех и каждого из тех, кто помог мне приблизиться к пониманию этого сложного явления. Я хочу особо подчеркнуть роль сотен моих студентов из Мельбурна, Варшавы и Болоньи. В течение многих лет они задавали мне непростые вопросы, и делились со мной собственным опытом и знаниями о коррупции. Я также благодарен четырем анонимным рецензентам данного проекта – без них в этой книге было бы гораздо больше ошибок и недочетов, за которые несу ответственность исключительно я сам. Благодарю Исследовательский совет Австралии за значительную финансовую поддержку, которую он мне оказывал в течение тридцати с лишним лет, – это позволило мне исследовать различные аспекты коррупции. Также я благодарен вам, Андреа Киган, Эмма Ма и Дженни Ньюджи из издательства Oxford University Press за помощь, оказанную мне в доведении этого проекта до конца. И конечно, я хочу поблагодарить Ребекку, мою жену, за ее постоянную любовь и участие, терпение и помощь, хотя слишком много внимания уделял работе и слишком много времени проводил в командировках. Я очень ценю ее поддержку.

Л. Х.

Август 2014

Перечень сокращений
(в порядке упоминания в тексте)

ГФК – глобальный финансовый кризис

КОНПК – Конвенция Объединенных Наций против коррупции (UNCAC)

НПО – неправительственная организация

АКО – антикоррупционная организация

ИВК – Индекс восприятия коррупции

Трансперенси интернешнл – Transparency International (TI)

ЦВЕ – Центральная и Восточная Европа

МВФ – Международный валютный фонд

УНП ООН – Управление ООН по наркотикам и преступности

ПИИ – прямые иностранные инвестиции

ЕС – Европейский союз

США – Соединенные Штаты Америки

НКБК – Независимая комиссия по борьбе с коррупцией

БМК – барометр мировой коррупции

МОЖП – Международный обзор жертв преступлений

МОКБ – Международный обзор криминального бизнеса

ООР – отслеживание общественных расходов

КООУ – количественное отслеживание оказания услуг

ИГК – Индекс глобальной конкурентоспособности

ОГК – Отчет о глобальной конкурентоспособности

ВНП – валовой национальный продукт

ИЭД – Индекс экономической демократии

ИВЗ – Индекс верховенства закона

ИВД – Индекс взяткодателей

РНГ – рейтинг недееспособности государств

АКО – антикоррупционные организации

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития

FCPA – Foreign Corrupt Practices Act

ФАТФ (FATF) – Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег

FSI – Международный индекс секретности

МО – международные организации

OAS – Организация американских государств

СЕ – Совет Европы

ГРЕКО (GRECO) – Группа государств по борьбе с коррупцией

ГЭИК (IGEC) – Группа экспертов Интерпола по коррупции

ВТО (WTO) – Всемирная торговая организация

МФИ (IMF) – Международный финансовый институт

WJP (World Justice Project) – Всемирный проект правосудия

Глава 1
Что такое коррупция?

Коррупция возникла на заре человеческой истории и сразу стала проблемой. Коррупция и моральное разложение считаются основными причинами, объясняющими падение Римской империи; Реформация началась не в последнюю очередь именно как реакция на различные формы проявления коррупции, включая злоупотребления продажей индульгенций католической церковью.

В традиционном смысле коррупция воспринимается как моральная испорченность, «нечистота». Само слово происходит от латинского слова corruptio, имеющего значения «подкуп, порча, растление, продажность, разложение» (в зависимости от контекста). Но понимание коррупции менялось от эпохи к эпохе, и в разных культурах оно тоже могло быть различным. В широком смысле данный термин использовался для описания любых отклонений от нормы, которые считались неприемлемыми. С прошлых времен и до наших дней в таких странах, как Иран, это было связано с отклонением от религиозных норм. В современном англоязычном мире такое употребление термина «коррупция» достаточно редко, он используется в первую очередь для характеристики неподобающего поведения какого-либо официального лица. В нашей книге внимание сосредоточено именно на таком понимании этого явления. Но что такое неподобающее поведение, как и официальное определение коррупции, является предметом дискуссий. Обсуждению того, что понимается под коррупцией в наши дни, посвящена данная глава.

Споры об определении коррупции

Важнейшей проблемой в борьбе с коррупцией является то, что аналитики не могут прийти к согласию, как ее определить. На одном конце спектра мнений стоит представление, что коррупция, как и красота, – в глазах смотрящего. На другом конце спектра – формальный юридический подход, согласно которому любое отступление от правил считается коррупцией исключительно в том случае, если она признается такой в соответствии с законом.

Это отсутствие ясности в определениях можно продемонстрировать на двух важных примерах. Во-первых, в Конвенции Объединенных Наций против коррупции (КОНПК), которую ООН определяет как «единственный юридически обязательный универсальный антикоррупционный документ», дефиниция коррупции отсутствует. Это стало результатом того, что создатели КОНПК не могли прийти к единому определению самого явления.

Во-вторых, ведущая международная антикоррупционная неправительственная организация Transparency International (TI) на протяжении многих лет использовала два различных определения коррупции, хотя теперь она старается об этом не упоминать. В наиболее известном ее проекте, ежегодном Индексе восприятия коррупции (ИВК), до 2012 года использовалось определение, которое и сейчас употребляется наиболее часто: «Ненадлежащее использование служебного положения (public office) для получения частной выгоды». Это определение похоже (или даже идентично) тем, которые используют другие организации, такие, например, как Всемирный банк. Но в других документах TI определяет коррупцию как «злоупотребление вверенной властью в личных целях».

Принципиальное различие между двумя этими определениями заключается в том, что первое предполагает обязательное участие в коррупции государственного служащего (чиновника), в то время как второе, которое предпочитает, в частности, Интерпол, гораздо шире и позволяет привлекать к ответственности за неподобающее поведение, например, высших руководителей частных корпораций и разоблачать коррупцию в частном секторе (Б2Б или бизнес для бизнеса, см. рис. 1).

В 2012 году TI перестала использовать такое определение коррупции для своего ИВК (хотя в ИВК 2013 года буквально говорится, что он «измеряет уровень восприятия коррупции в государственном секторе»), что является отражением общей неясности в этом вопросе.

К сожалению, даже первое, более узкое определение TI можно интерпретировать по-разному. Ограничивается ли «злоупотребление вверенной властью» исключительно экономическими нарушениями, иногда называемыми современной коррупцией, такими как получение взяток или растрата? Или же оно включает то, что иногда называется социальными нарушениями или традиционной коррупцией, то есть назначениями на ключевые государственные посты родственников (непотизм), друзей или коллег (кронизм), даже если последние не являются достаточно квалифицированными для этой должности? Могут ли члены политических партий, особенно тех, которые не представлены в органах законодательной власти, занимать государственные посты, а если нет, могут ли они быть обвиненными в коррупции в узком смысле?

Рис. 1. B2B: некоторые предпочитают широкое определение коррупции

Проблема с термином «государственная должность» стала более ощутимой в последние десятилетия в ходе распространения по планете неолиберализма. Неолиберализм – идеология, выступающая за снижение роли государства и повышение роли свободных рынков. Одна из ключевых ее черт состоит в размывании понятий «государственный» и «частный». Многие правительства отдают на аутсорсинг выполнение задач, которые они ранее решали сами. Но в общественном сознании эти задачи продолжают считаться обязанностью государства. Например, тюрьмы раньше находились исключительно в государственном ведомстве, но в наши дни заметно возросло количество тюрем, управляемых частными компаниями, состоящими на государственном контракте. Если тюремный надзиратель, нанятый частной компанией, берет взятки или проносит в тюрьму наркотики для заключенных, подпадает ли он под узкое определение коррупции? Занимает ли он частную или государственную должность? По нашему мнению, если гражданин занимает должность, относящуюся к сфере ответственности государства, и злоупотребляет ею в целях извлечения личной выгоды или выгоды какой-то группы, то он коррумпирован, то есть имеет место коррупция.

Термин «личная выгода» тоже далеко не однозначен. Принято считать, что если государственный чиновник берет взятки для личного обогащения, то он коррумпирован. Но что делать с партийными функционерами, которые принимают сомнительные пожертвования для своей партии, не получая от этого никакой непосредственно личной выгоды? Это гораздо более сложный пример, и тут возможны различные толкования.

Теперь должно быть понятно, что часто существуют серьезные основания для различий как в общем понимании коррупции, так и при определении того, присутствует ли коррупция в конкретном действии или бездействии. Рассмотрим причины этих различий.