Коллектив авторов
Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией

Введение

Представляемая читателям коллективная монография является результатом коллективного исследовательского межрегионального проекта, поддержанного грантом РГНФ/РФФИ № 17-03-00328. «Институты и практики взаимодействия власти, экспертного сообщества и общественных организаций в российских регионах». Этот проект возник в рамках усилий по развитию взаимодействия региональных отделений Российской ассоциации политической наук (РАПН)¹, а также как одно из направлений развития исследований практик взаимодействия государственных и общественных правозащитных организаций, реализуемых СПб гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ, поддержанных в 2015-2016 годах грантами Президента РФ.

Четыре участника проекта живут и работают в четырех субъектах РФ: Р.В. Евстифеев, д. полит. н., профессор Владимирского филиала РАНХиГС, председатель Владимирского отделения РАПН (руководитель проекта), И.И. Брянцев, к. соц. н., доцент Поволжского института управления РАНХиГС, имеет опыт работы министром Правительства Саратовской области; Н.Н. Козлова, д.полит.н., заведующая кафедрой политологии Тверского госуниверситета, председатель Тверского отделения и член правления РАПН и А.Ю. Сунгуров, д.полит.н., профессор НИУ ВШЭ-СПб, член правления РАПН.

Такой подлинно межрегиональный проект оказался возможным прежде всего благодаря возможности рабочих встреч его участников в рамках политологических конференций, организуемых РАПН и другими организациями, в рамках которых обсуждались и детальный дизайн проекта, и используемые методические подходы, и первые его результаты. Интерес к механизмам и практикам взаимодействия экспертов-ученых, активистов гражданских организаций и представителей власти возник у участников проекта еще ранее, тем более, что часть из нас и сами были либо членами регионального правительства (И.И. Брянцев) или депутатами регионального парламента (А.Ю. Сунгуров), а опыт экспертной деятельности близок каждому из нас.

Уже в процессе исследования стало ясно, что среди различных институтов и практик взаимодействия, указанных в названии проекта субъектов, необходимо выбрать какой-то основной объект, и к началу второго года реализации исследования стало ясно, что основным объектом должны стать Общественные палаты, которые сегодня действуют в каждом из четырех регионов проекта. Тем не менее, в нашей книге обсуждаются и иные формы и практики сотрудничества власти, экспертов и гражданских организаций, а само участие в данном проекте привело его авторов к развитию взаимодействия уже и рамках Межрегиональной общественной организации Гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ².

Несмотря на то, что эта монография и является продуктом нашей коллективной работы, каждый из ее разделов имеет и конкретных авторов. Так, И.И. Брянцев – автор глав 3 и 9, а также второго раздела главы 10; Р.В. Евстифеев – автор главы 8; Н.Н. Козлова – автор глав 5 и 6; А.Ю. Сунгуров – автор введения, глав 1.2,4 и 7, первого раздела главы 10 и заключения.

В заключение хочется выразить благодарность всем коллегам, участвовавших в обсуждении результатов проекта в ходе Ежегодных конференция РАПН, Апрельских конференция НИУ ВШЭ и Октябрьский чтений департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб, а также на других площадках, за советы и доброжелательную критику в наш адрес. Мы надеемся, что наша книга будет полезной всем заинтересованных в лучшем понимании процессов взаимодействия гражданских активистов, экспертного сообщества и власти, а также всем, кто хочет своими действия и советами способствовать развитию в нашей стране демократических практик взаимодействия и по сокращению имитационных практик.

Глава 1.
Публичная политика как ситуация конструктивного взаимодействия власти, общественных организаций и экспертного сообщества. Понятие институтов – медиаторов

Под публичной политикой (publicpolicy)сегодня понимают процессы подготовки, обсуждения, принятия и исполнения политико-управленческих решений, однако с акцентом на участии в этих процессах не только властных структур, но и других акторов – групп влияния, защитников интересов тех или иных меньшинств, экологических организаций, а также экспертного сообщества. Этим область publicpolicy отличается от publicad-ministration, в рамках которой угол зрения направлен все же на деятельность структур исполнительной власти, действующих тем не менее в режиме постоянных консультаций с разнообразными негосударственными акторами публичной политики.

Хорошее представление об основных направлениях исследований в области публичной политики (publicpolicy) может получить из вышедшего в 2008 г. сборника переводов под названием «Публичная политика: от теории к практике»³. Так, в одном из первых текстов этого сборника «Политика. Кто создает политику (policy)?» ХэлКоулбач, многолетний председатель Исследовательского комитета по публичной политике и администрированию Международной ассоциации политической науки, анализирует, как происходит включение различных акторов в процесс принятия решений, и останавливается подробнее на властных структурах, на роли гражданских организаций и экспертного сообщества, а также на способах упорядочивания этого процесса. В частности, он пишет: «…разработка политического курса связана с установлением и регулированием порядка среди разнообразных участников политико-управленческого процесса, что относится не столько к принятию решений, сколько к переговорному процессу» (выделено мной. – А. С.)⁴. По мнению Коулбача, важной частью процессов публичной политики являются различные более или менее стабильные формы коллективной разработки политического курса, примерами которых могут быть межминистерские комитеты, консультативные советы с участием бизнеса, НКО и университетов либо такие структуры как «проблемные сети»⁵.

Следующая статья в этом сборнике принадлежит перу Реда Роудса, одного из авторов приобретающего все большую популярность термина governance, суть которого передана в названии этой статьи⁶. Как пишет Роудс: «Концепция governance позволяет уйти от различия между государством и гражданским обществом». Государство становится совокупностью межорганизационных сетей, придуманных государственными и социальными акторами без одного главного актора, способного ими управлять и их регулировать»⁷.

Одним из центральных направлений исследований в области публичной политики является изучение проблемы возникновения новых идей и предложений в конкретных направлениях политики- policy , часть из которых становится далее реальными реформами, а часть – так и остается их проектами. Кто ответственен за их возникновение, кто входит в инициативные группы, почему они не распадаются иногда в течение многих лет? В этом направлении наше внимание может быть привлечено к группе теорий, базирующихся на концепции «Обучаемых политик» (Policylearning). Эти представления берут начало в работах Хью Хекло, который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализацииконкретных политик возникают не только и не столько в процессе разрешения конфликтов различных групп – от классов (Карл Маркс и его последователи) до отдельных социальных групп или групп интересов (Дарендорф и другие), – сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе 1974 г. Хью Хекло предложил такую трактовку: «Традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать <…>. Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества»⁸. Такой подход концентрирует наше внимание на том, что государство – это не столько арена социальных конфликтов (как сегодня повсеместно принято считать), которые являются источником политических изменений, а, скорее, фокус обучения как источника социальных изменений. Далее эта концепция получила развитие в виде концепции «социальногообучения»⁹, «организационногообучения»¹⁰, концепции «извлеченияуроков»¹¹.

Наибольшую известность завоевал еще один вариант концепции обучения, развиваемый Полом Сабатье, вначале названный «политико-ориентированным обучением» (policy-orientedlearning), под которым он понимал относительно устойчивые изменения в мышлении и целеполагании, возникающие из опыта и приводящие к изменению в существовавших ранее их установках и представлениях¹². Эти представления были преобразованы Сабатье далее вместе с Хэнксом Дженкинс-Смитом в концепцию коалиций общественных интересов (КОИ, Advocacycoalitionframework)¹³. Самым важным, на наш взгляд, в этой концепции стало представление о том, что любые изменения или реформы являются результатом совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и (или) представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов» (advocacygroup) – например, активистов «зеленого» движения, матерей- и отцов-одиночек и т. д. Наряду с ними в эти группы входят и представители экспертного сообщества (носители знаний), а также, как правило, журналисты. Именно эти иногда очень стабильные, а иногда распадающиеся группы и являются акторами, которые продвигают те или иные реформы или инновации¹⁴.

Большое внимание исследователей в области публичной политики привлекается к институтам и практикам, ответственным за взаимодействие представителей научного и экспертного знания с политиками, ответственными за принятие политико-управленческих решений¹⁵. Так, в 1999 г. Дэвидом Гастоном была предложена концепция пограничных структур (boundar-ystructure), возникающих на границах между системой научного знания и системой власти – в данном случае системой администрирования, управления различными политиками (policy) в конкретной местности, стране или регионе¹⁶. В качестве примеров таких пограничных структур вначале рассматривались преимущественно научно-консультативные советы, созданные при органах власти. Главным достоинством подобных «пограничных структур» считается их способность обеспечить «институциональное пространство, в рамках которого могут развиваться и эволюционировать долговременные двухсторонние коммуникации, развиваются новые технологии управления, и сами границы оказываются преодоленными. Пограничные организации становятся тем самым динамичными структурами, отвечающими изменяющимся интересам акторов по обе стороны границы»¹⁷. Сегодня к «пограничным структурам» относят уже и организации типа «фабрик мысли»¹⁸.

Эти представления нашли развитие, в частности, в работах голландского ученого, председателя Исследовательского комитета по публичной политике и администрированию Международной ассоциации политической науки (2012–2016 гг.) профессора Роберта Хоппа¹⁹, посвященных условиям, в которых действуют эти «пограничные структуры» в процессе решения стоящих перед обществом и властью проблем. Роберт Хопп в рамках предложенной им многоуровневой концептуальной схемы предлагает рассматривать деятельность «пограничных структур» или, шире, «пограничную работу» в контексте трех уровней: микроуровня – консультации по политико-управленческим решениям и реализации конкретных проектов; мезоуровня – политических сетей и типологии решаемых проблем; и макроуровня – сферы политической культуры. Он предположил, что характеристики всех этих трех уровней влияют на конкретные формы и характер деятельности пограничных структур, обеспечивающих взаимодействие экспертно-научного сообщества и властных структур.

Сегодня имеется также достаточно большое количество работ, в которых анализируется деятельность консультативных советов различного уровня, созданных для практической реализации взаимодействия органов власти и научного, экспертного сообщества (см., например относительно недавнюю коллективную монографию под редакцией Justus Lentsch and Peter Weingart²⁰, и ряд других исследований²¹).

Наконец, особенно в последнее время, все больше исследователей указывают на необходимость вовлечения в процесс принятия решений не только представителей экспертного сообщества, но гражданских активистов различного типа, что позволяет переходить от анализа чисто эпистемологических сообществ²² к концепции гражданской эпистемологии²³.

Двадцать лет тому назад, практически одновременно с концепций пограничных структур, предложенной Дэвидом Гастоном²⁴, в процессе изучения институтов и практик взаимодействия российских общества и власти автором этих строк была предложена концепция о наличии в поле публичной политики особого вида институтов, выполняющих медиаторские (посреднические) функции между основными акторами такой политики²⁵.

Концепция институтов – посредников или медиаторов была предложена в процессе поиска причин столь медленного, как нам казалось, пути России в процессе демократического транзита. Напомним, что в соответствии с основными положениями теории демократического транзита, он состоит из трех фаз – либерализации авторитарного режима, фазы создания основных демократических институтов и фазы консолидации нового демократического режима²⁶.

Исходя из такой последовательности, фазе либерализации в России/CCCР соответствовала горбачевская перестройка, фазой создания основных демократических институтов бесспорно были 90-е годы, период президентства Б.Н. Ельцина, а вот на третья фаза определенно (как казалось тогда) запаздывала. Сложности реализации фазы консолидации демократии в различных странах в то время уже стали предметом анализа многих исследователей²⁷, поиск возможностей преодоления этих сложностей был (и остается) и нашей задачей. Если рассматривать само понятие консолидации, то его можно определить как ситуация связности политической системы демократического типа, иначе говоря, ситуация, когда существуют самые различные формы и практики реализации взаимодействия между обществом и властными структурами, между основными акторами поля публичной политики.

Такая ситуация требует как открытости власти по отношению к обществу, так и наличия разнообразных институтов-посредников, или медиаторов, которые способствуют реализации такого взаимодействия через конкретные практики участия²⁸. Отсутствие же таких институтов-медиаторов, или их слабость будет препятствовать достижению фазы консолидации демократического режима.

Строго говоря, если рассматривать политику как взаимодействие по поводу власти, и понимать под властью в узком смысле – только лиц (органы) принимающие властные решения, то субъектами такого взаимодействия будет народ, как обладающей верховной властью суверен, и администрация разного уровня, или власть исполнительная. В рамках такого подхода и представительная власть будет также посредником – как представители народа во власти, а судебная власть – посредником между ветвями власти (конституционных суд), властью и гражданами, между самими гражданами и организациями и т. д. О роли СМИ как медиатора говорит и само их английское название Media. Еще одним известным политическим посредником являются политические партии.

Иначе говоря, все институты, кроме власти исполнительной, могут выполнять и медиаторскую функцию. Проблема заключается в том, что они ее далеко не всегда реализуют в реальности, и она не является для них центральной. Поэтому имеет смысл выделить ряд институтов и структур, которые ранее не привлекали к себе особого внимания, оставаясь как бы в тени у основных политических акторов, и для которых, вместе с тем, функция медиаторства, посредничества является одной из центральных, если не основных. Какие же институты-медиаторы мы будем иметь в виде? Примером такого института с ярко выраженными функциями медиатора является институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Он выполняет важную функцию посредника между органами государственной и местной исполнительной власти и жителями страны. Отметим, что французское название должности омбудсмана – Государственный медиатор Франции. В условиях поставторитарных государств он также часто берет на себя и функцию посредника между органами государственной власти и общественными правозащитными организациями. В своих Ежегодных и Специальных докладах он не только выявляет проблемы с нарушением прав человека, но и в ряде случаев предлагает их решения, привлекая для их выработки и представителей академического сообщества, а затем предлагает эти решения для реализации властным структурам²⁹. В таком случае он становится посредником и между академическим сообществом, и властью³⁰. Этот институт и его развитие в российских регионах, однако, уже был предметом нашего достаточно детального анализа³¹, поэтому в этой книге он будет рассматриваться лишь как потенциальный партнер основного объекта изучения. Вторым примером институтов-медиаторов являются структуры, известные под названием «Фабрики мысли», в которых объединяются люди как обладающие научным знаниями по развитию общества и государства, так и практики, хорошо знающие это конкретное государство и умеющие эффективно взаимодействовать с его агентствами. Именно в рамках таких структур (их также называют аналитические центры) обеспечивается постоянное взаимодействие академического и экспертного сообщества, с одной стороны, и представителей органов государственной власти и МСУ, с другой. Если это взаимодействие распространяется и на структуры гражданского общества, то мы можем говорить уже о Центрах публичной политики, как особой разновидности фабрик мысли³². Именно эта разновидность институтов-медиаторов наиболее близка к понятию «пограничных организаций», предложенному Давидом Гастоном³³, используемому для обозначения различных организационных форм взаимодействия научного знания и практический политики³⁴. Возникновение и развитие подобных структур в России и ее регионах также уже было предметом нашего анализа³⁵, который, в частности, показал, что в условиях моноцентрического политического режима, установившегося в России в последние годы, а также в условиях борьбы с неправительственными организациями, получающими иностранное финансирование, количество таких структур в российских регионах резко снизилось.

Фокус нашего внимания в этой книге будет направлен на еще одну разновидность институтов-посредников – а именно Общественные палаты различного уровня – начиная с Общественной Палаты РФ. Наряду с часто встречающимся имитационным характером их деятельности, в ряде случаев они становятся реальными площадками дискуссий и взаимодействия между представителями заинтересованных общественных организаций, академического сообщества и руководством органов исполнительной власти, подменяя (в определенном смысле и в некоторых случаях) переставшие быть такими площадками псевдо-парламенты³⁶. Так, Общественные палаты и общественно-консультативные советы различного типа могут служить медиаторами между властью и общественными организациями, фабрики мысли – медиаторами между властью и научным (экспертным) сообществом. В отличие от независимых «фабрик мысли», Общественные палаты получили развитие именно в последние годы, и стали одним из основных форм взаимодействия российского государства и общества именно в последние пятнадцать лет.

Здесь важно подчеркнуть, что наряду с предложенной нами ранее концепцией институтов-медиаторов, в современной России, особенно после принятия закона о медиации, под институтами – медиаторами могут пониматься специальные комиссии по медиации, создаваемые для разрешения различных конфликтов. Эти комиссии, использующие многие подходы, разработанные в конфликтологии, выполняют важную функцию досудебного и внесудебного рассмотрения споров и конфликтов. Такая практика бесспорно очень важна для любой страны, но особенно она необходима для России, где за годы Советской власти укоренились традиции «борьбы до победного конца» с любыми инакомыслием и разномыслием. Эти медиаторские комиссии имеют очень конкретные функции и не связаны с развитием взаимодействия между обществом и властью, поэтому они в этой книге не будут далее рассматриваться.

Отметим также, что описанные выше кратко институты-медиаторы могут быть значимыми не только для понимания закономерностей и проблем эволюции пост-авторитарных политических режимов, но и для понимания развития демократии в странах с устойчивым политическим режимом. Действительно, в рамках развиваемой Джоном Кином концепции мониторинговой демократии³⁷, именно институты и структуры, названные нами институтами – медиаторами приобретают особую роль. По мнению Джона Кина, которое разделяем и мы, где-то начиная с середины XX века на смену классической модели представительной демократии начинает приходить на смену (пусть только начинает) демократия мониторинговая. Под мониторинговой демократией здесь понимаются разнообразные институты и практики, в рамках которых жители страны, как правило, объединенные в различные неправительственные организации, выражают свои интересы, влияют на принятие властных решений и контролируют органы власти. Соответственно, в этих условиях основная нагрузка будет падать уже на разнообразные институты с посредническими функциями, иначе говоря – на предложенные нами институты – медиаторы.

Наконец, но далеко не в последнюю очередь, именно институты с медиаторскими функциями становятся теми формами организации общества, которые связывают, то есть обеспечивают взаимодействие различных акторов поля публичной политики, реализуя их трансграничное сотрудничество. А именно на границах различных сред и структур, если обратиться уже к результатам естественных наук, которые могут быть применимы и к наукам общественным, меняются скорости протекания различных процессов, то есть изменяются и свойства времени³⁸. Иначе говоря, речь идет о метрических особенностях границ раздела любого рода – не только социальных структур, но и границ живых и неживых тел. Здесь будет полезно использоватьи понятие хронотопа – некоем единстве временных и пространственных характеристик определенных объектов, понятия, предложенного биологом и физиологом А.Ухтомским для анализа биологических объектов, но затем развитого культурологом М. Бахтиным для анализа культурных явлений и артефактов. Так, в одной из наших предыдущих работа мы рассматривали особенности хронотопа Калининградской области³⁹.

Здесь же обратимся к строкам письма Отца Павла Флоренского, одного из блестящих исследователей свойств твердого тела, посланного его племяннику в 1936 году из концлагеря на Соловецких островах, незадолго до его гибели: «Все процессы происходят на поверхностях, на границах между внутри и вне… Углубляясь внутрь тела мы тем самым создаем новую поверхность раздела, и ее именно, а не внутреннее содержание тела зондируем и испытываем…Поскольку пространство не существует без времени, постольку же кривизна поверхности не есть абстрактная кривизна геометрии, а кривизна по всем координатам, т.е. и по времени. Ход времени на поверхностях различной кривизны различен»⁴⁰. Добавим, уже из опыта наших исследований в биологии – чем выше кривизна поверхности, тем быстрее идут на ней химические реакции, то есть ход времени на границах раздела ускоряется⁴¹. Соответственно, именно здесь наиболее вероятно возникновение инноваций. Определив, таким образом, объект нашего изучения – Общественные палаты и подобные структуры, рассмотрим различные варианты (модели) взаимодействия государственной власти и общественных организаций – иначе говоря, условия (контекст) возникновения и деятельности изучаемых нами структур.