Коллектив авторов
Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Работа подготовлена при финансовой поддержке Научного фонда НИУ ВШЭ, индивидуальный грант 10-01-0070 «Региональные экономические механизмы внешней политики России» (М.В. Братерский) и поддержке факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ (коллектив авторов)

Рецензент:

главный научный сотрудник ИМЭМО РАН, профессор факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ

Е.С. Хесин

Авторский коллектив:

Глава 1 – М.В. Братерский

Глава 2 – Т.В. Бордачев, Д.В. Суслов, М.В. Братерский

Глава 3 – М.В. Братерский

Глава 4 – М.В. Братерский, В.И. Зуев

Глава 5 – А.В. Белый

Глава 6 – М.В. Братерский

Глава 7 – М.В. Братерский

Глава 8 – О.В. Савельев, М.В. Братерский

Глава 9 – О.В. Савельев, М.В. Братерский

Глава 10 – М.В. Братерский

Глава 11 – Е. И. Демакова

Глава 12 – А.И. Суздальцев, М.В. Братерский

Глава 13 – А.В. Соколов

Заключение – М.В. Братерский

Введение

Цель представленного исследования – выявление экономических методов (инструментов), с помощью которых Россия могла бы добиваться реализации своих внешнеполитических интересов. Поскольку наша страна действует в рамках мировой политико-экономической системы, определяющей спектр ее возможностей, в задачи исследования входило также описание архитектуры системы, ее основных параметров и места России в этой системе.

Интерес именно к этой стороне взаимодействия государства и рынка определяется выходом на первый план в международных отношениях экономических методов политической борьбы, равно как и политических методов борьбы за экономические преимущества.

Неразрывная взаимосвязь между богатством и властью, экономикой и политикой осознавалась государственными деятелями всегда. В прошлом она понималась в основном односторонне, как возможность увеличить военную силу и политическое влияние государства путем накопления богатства, что обеспечивалось укреплением экономики государства. Известны слова Ж.Б. Кольбера, министра Людовика XIV: «торговля – источник финансов, а финансы – основа ведения войны». Сегодня, несмотря на то что военная сила по-прежнему остается одним из важнейших компонентов мощи государства, существует множество ограничений на ее применение: сильную сдерживающую роль играет ядерное оружие, по-иному к использованию силы относится общественное мнение.

Вместе с тем природа государств не изменилась. Они, как и ранее, добиваются влияния и богатства, но поскольку в наши дни военные методы более не считаются обыденными и законными, государства все чаще прибегают к другим инструментам: экономическим санкциям и эмбарго, использованию международного кредитования в политических целях, стимулированию определенного политического поведения партнеров путем предоставления или непредставления им экономической помощи.

Сегодня, в разгар мирового кризиса, мы становимся свидетелями начала нового раунда борьбы за установление новых правил функционирования мировой политико-экономической системы. Новые экономические гиганты требуют своей доли политической власти в мировой экономике и, в случае своего успеха, будут определять правила, по которым будут работать мировая торговля и финансы.

Подобные амбиции есть и у России. В связи с этим перед исследованием была поставлена еще одна задача, которая состояла в ответе на вопрос: насколько амбиции России соответствуют ее политической и экономической мощи и на какое место среди государств, стремящихся к вершинам власти и богатства, она сегодня может претендовать. Такой подход к постановке проблемы помогает ответить и на вопрос, вынесенный в заголовок исследования: каким экономическим инструментарием проведения внешней политики обладает Россия, успешен ли опыт применения названных инструментов нашей страной.

В соответствии с поставленными задачами работа делится на две части. Первая часть «Мировая политико-экономическая система» посвящена описанию законов функционирования мировой политико-экономической системы. Во второй части «Опыт использования Россией экономических инструментов внешней политики» рассматривается место нашей страны в мировой системе, анализируется опыт России по применению экономических инструментов внешней политики и очерчиваются как перспективные и тупиковые сценарии использования нашей страной экономического инструментария для решения внешнеполитических задач, так и границы ее возможностей в вопросах перестройки мировой системы политики и экономики в интересах России.

Часть I
Мировая политико-экономическая система

Глава 1
Методы исследования и ограничения в проведении анализа экономического инструментария внешней политики России

Методологическую основу данного исследования составляют концепции и методы, разрабатываемые мировой (международной) политической экономией (МПЭ) – сравнительно новой общественной дисциплиной, изучающей взаимодействия политических и экономических факторов в системе международных отношений. МПЭ является междисциплинарной школой и использует как методы, разработанные политической наукой, так и методологию мировой экономики, социологии и исторической науки.

1.1. Мировая политэкономия как инструмент исследования

Несмотря на то что история развития современной мировой политэкономии отсчитывается с 1970-х годов, ее корни лежат глубже. Интеллектуальную традицию МПЭ можно проследить с эпохи Просвещения, т.е. с XVII–XVIII вв. В то время не существовало отдельно экономических и политических дисциплин, а была лишь политическая экономия – исследования экономических аспектов политики. Термин «политэкономия»^[1] впервые применил в 1671 г. Вильям Петти, реформатор административной системы Англии.

Все экономисты-классики XVIII и XIX вв., начиная от французских просветителей и заканчивая Адамом Смитом, рассматривали свою дисциплину как политическую экономию – единую общественную дисциплину, тесно связанную с изучением моральной философии. Первые университетские кафедры, организованные для изучения и преподавания основ функционирования экономики, назывались кафедрами политэкономии, а первый фундаментальный труд, объединивший в себе все известные экономические знания к середине XIX в., был написан Джоном Стюартом Миллом и назывался «Принципы политической экономии»^[2].

Однако вскоре после этого единая политико-экономическая дисциплина распалась. Вместо общей концепции, описывающей комплексную политико-экономическую структуру общества, начали формироваться два подхода, две сферы изучения законов общественной жизни и соответствующие им концепции. Одна из концепций связана с обществом – частным сектором, основанным на договоре и децентрализованной структуре рынка, с концентрацией внимания на вопросах производства и распределения. Другая концепция поставила во главу угла государство, основанное на принуждении, и сконцентрировалась на вопросах власти, процессе централизованного принятия решений, вопросах урегулирования конфликтов. Соответственным образом были реорганизованы и университетские кафедры: появились кафедры экономики и кафедры политической науки (политологии).

Основной причиной разделения единой прежде дисциплины на две стала формализация экономических исследований. В конце XIX в. в результате «маржиналистской» революции (использования дифференциального исчисления для изучения влияния малых (маржинальных) изменений в цене и количестве товаров) возникла неоклассическая экономическая школа и это развитие экономической мысли окончательно закрепило раскол экономики и политической науки. С данного момента экономисты взялись за реализацию задачи создания «чистой науки» – экономической дисциплины, свободной от сиюминутных влияний реальной жизни. Довольно скоро экономисты дистанцировались от практической политики и нормативных вопросов, а ученые, которых сильнее привлекали вопросы функционирования политических институтов и управления, сконцентрировались на дисциплине, получившей название «политическая наука» («политология»), и занялись вопросами исследования функционирования политических систем.

«Развод» двух дисциплин никогда не был полным и абсолютным, всегда находились ученые, которых интересовала взаимосвязь между поиском богатства и стремлением к власти. Огромный вклад в развитие понимания этих вопросов внесли К. Маркс и Ф. Энгельс. Попытки исследовать вопросы рынка и власти в комплексе были особенно заметными на крайних флангах идеологического спектра: среди правых либералов, которые хотели защитить капитализм от репрессивной власти государства, и среди левых марксистов, которые считали политическую надстройку производной от экономического базиса общества. Однако были исключения из общего правила и среди идеологически неангажированных ученых. В качестве примеров последних можно привести Джона Мэйнарда Кейнса, который занимался вопросами взаимосвязи между рынками и политикой, а также Херберта Фейза, писавшего о политике мировой финансовой системы перед Первой мировой войной.

Тем не менее к середине XX в. взаимосвязь между экономикой и политической наукой почти полностью исчезла, обе дисциплины разработали очень разные теоретические аппараты и обособились друг от друга. Единственным исключением оставалась «левая» традиция, которая продолжала исследовать вопросы взаимодействия богатых и бедных стран. В начале века «левая» мысль формулировала исследовательскую проблему как «экономический империализм», продолжая идеи Дж. Гобсона^[3], Р. Люксембург^[4] и В.И. Ленина^[5]. Позже, с наступление эпохи деколонизации, дискуссия обратилась к различным аспектам теории зависимости, теории капиталистического центра и периферии, а также к политическим причинам экономической отсталости развивающихся стран.

Взаимное отчуждение двух дисциплин было преодолено лишь в 1970 г., когда Сюзан Стрейндж опубликовала свою статью-манифест^[6] и призвала экономистов и политологов прекратить «диалог глухих». Она отмечала, что обе дисциплины слишком замкнулись в своих рамках и игнорируют фундаментальные изменения, происходящие в мировой экономике и мировой политике. Стрейндж была не одинока в понимании того, что политика и экономика в современном мире становятся все более взаимосвязанными и требуют комплексного изучения. В 1968 г. Ричард Купер опубликовал работу о политических вызовах растущей экономической взаимозависимости отдельных стран^[7], в 1970 г. Чарльз Киндлебергер также выпустил книгу о растущих противоречиях между экономическими и политическими интересами во взаимозависимом мире^[8]. 1970-е годы можно считать временем возрождения политэкономического изучения международных отношений. Начальный период развития политэкономии в новых условиях связан прежде всего с именами Роберта Кеохане, Сюзан Стрейндж, Джозефа Ная и Стивена Краснера.

Позже, с окончанием холодной войны и укреплением либерализма как официальной мировой идеологии, исследования в области мировой политэкономии были приостановлены, их финансирование почти полностью прекратилось. Сегодня мировая политэкономия опять возвращается в академические аудитории и теснит традиционную для последних десятилетий исследовательскую повестку дня, базирующуюся на вопросах международной безопасности, нераспространения оружия массового уничтожения (ОМУ) и региональных конфликтов.

1.2. Методологическая база исследования. Основные концепции МПЭ и политической науки, примененные в исследовании

Исследование теории и практики использования Россией экономических инструментов для продвижения своих внешнеполитических интересов построено на определенном понимании характеристик системы международных отношений и закономерностей взаимодействия ее крупных элементов: политических и экономических.

В своей работе авторы отталкивались от следующих базовых положений:

• в центре системы международных отношений, несмотря на все изменения, по-прежнему стоят государства;

• политическая и экономическая сферы международных отношений связаны отношениями комплексной взаимозависимости, что ограничивает свободу действий государств в политической и экономической сферах;

• система международных отношений как комплекс построена и развивается в интересах определенных государств-лидеров;

• система международных отношений обладает собственной инерцией и поддерживается комплексом политических и экономических режимов, созданных государствами-лидерами (гегемонами) на этапе ее формирования.

Более подробно и доказательно методологический фундамент исследования сформулирован на основе приводимых ниже положений МПЭ и политической науки.

Комплексная взаимозависимость (Theory of Complex Interdependence)^[9] определяется как ситуация, возникшая в международных отношениях в результате расширения мировой торговли и финансовых связей, в которой: 1) между обществами, государствами и другими субъектами международной жизни устанавливаются множественные каналы коммуникации; 2) размывается иерархия ключевых проблем международных отношений, различные вопросы оказываются связанными между собой самым неожиданным образом и еще недавно иерархическая повестка дня государств в международных отношениях становится комплексной; 3) в международных отношениях снижается эффективность военной силы и механизмов принуждения, более эффективным инструментом решения проблем становится поиск взаимных интересов.

Подходы в рамках концепции комплексной взаимозависимости расставляют новые акценты в традиционном понимании международных отношений, которое предполагает ведущую роль государства в международных вопросах и наличие иерархии вопросов в мировой политике, где центральное место занимают вопросы безопасности, военной силы и принуждения (реализм). В современных международных отношениях наблюдается снижение эффективности военной силы как внешнеполитического инструмента и, наоборот, усиление экономической и других форм взаимозависимости между государствами. Подобные процессы повышают шансы на сотрудничество и позитивное взаимодействие между государствами. Повестка дня мировой политики становится все более сложной, далеко выходит за рамки вопросов международной безопасности. Причиной такого положения дел является диффузия и фрагментация власти в экономических вопросах, что, в свою очередь, происходит из-за растущей взаимосвязи национальных экономик различных государств. Государства по-прежнему остаются самыми важными игроками в международных отношениях, но в ситуации глобализирующихся мировых рынков они уже не могут полностью определять результаты взаимодействия многочисленных участников. В процесс включаются множество новых игроков, которые обладают экономическими ресурсами и располагают собственными каналами коммуникации, формируют свои интересы и транснациональные коалиции, причем это происходит вне зон контроля министерств иностранных дел и советов национальной безопасности.

В конце 1970-х годов была выдвинута революционная концепция комплексной взаимозависимости (сегодня она представляется очевидной, существовавшей всегда), которая описывала систему отношений, сложившуюся на тот момент между развитыми индустриальными странами. В настоящее время изменения в системе международных отношений охватили уже большую часть мира, в продвижении своих международных интересов государства в большей степени полагаются на координацию усилий национальных экономических игроков, чем на действия в традиционном внешнеполитическом поле.

Рост взаимозависимости национальных экономик после Второй мировой войны поставил в центр внимания исследователей и политиков следующие вопросы: почему меняется система мировых хозяйственных и политических отношений? Чего можно ожидать в будущем? Управляют ли экономические интересы внешней политикой или, наоборот, государственная политика является ведущей силой изменений в мировой экономике?

Вопрос о взаимоотношении политических и экономических факторов в международных отношениях вначале ставился в специфическом контексте. В первые десятилетия после окончания Второй мировой войны военная, политическая и экономическая мощь была сконцентрирована в Соединенных Штатах, но уже в 1970-х годах ситуация начала меняться. Американское экономические превосходство над остальным миром стало ослабевать, в связи с чем специалисты начали задаваться вопросом, как это отразится на политической стороне международных отношений и не приведет ли данный процесс к началу периода политической нестабильности в мире?

В ходе развернувшейся дискуссии родилась концепция, описывающая взаимосвязь политической и экономической мощи государства, – теория управляемой стабильности (Hegemonic Stability Theory, HST). В ее основе лежит допущение, что здоровье и стабильность глобальной экономики зависит от наличия экономической и политической державы-гегемона: «…теория утверждает, что структура влияния, контролируемая одной державой, наилучшим образом способствует формированию сильных международных режимов, которые обладают достаточной четкостью и которым подчиняются»^[10]. Более подробно центральное положение теории управляемой стабильности формулируется следующим образом: «Международной экономической и финансовой системе требуется лидер – страна, которая, сознательно или бессознательно, готова выработать и интернационализировать некую систему правил, устанавливать стандарты поведения для других стран и добиваться исполнения странами этих стандартов, брать на себя большую часть расходов по поддержанию этой системы и, особенно, готова взять на себя обязательства поддерживать невыгодные для себя меры, а именно: покупать излишки товаров, поддерживать поток инвестиций и предоставлять скидки на свои коммерческие бумаги»^[11].

Для поддержания стабильности в мировой экономической системе требуется выполнение трех условий: развитие открытого импорту рынка, выделение долгосрочного контрцикличного кредитования и массированное краткосрочное кредитование в случае финансового кризиса. Поскольку такие меры довольно обременительны, держава-лидер должна быть готова взять на себя непропорционально высокую часть расходов по поддержанию такой системы, особенно в ситуации, когда другие государства пытаются «прокатиться зайцем». Таким образом, стабильность мировой финансовой системы является особым общественным благом, обязанность обеспечения которого ложится на державу-лидера.

Опыт последних десятилетий показывает, что гегемония может реализовываться на практике не только на основе явных или неявных договоренностей, но и путем принуждения. Экономическая мощь может рассматриваться не только как цель политики, но и как инструмент усиления политического влияния и обеспечения интересов безопасности державы-гегемона. Например, для обеспечения своих интересов безопасности гегемон может открывать зарубежные рынки силой и, наоборот, использовать угрозу замораживания межгосударственной торговли и инвестиций в целях заставить другие страны следовать установленным им правилам.

В концепции управляемой стабильности следует отметить два важных момента: один из них связан с возможностью изменений в системе, другой – с расширением функции гегемона на группу стран.

Сегодня становится все более ясным, что система международных отношений не является застывшей структурой, а постоянно переформатируется в соответствии с интересами ее наиболее влиятельных участников. Со временем, с изменением соотношения сил и возможностей стран, усиливающиеся государства пытаются изменить правила игры в своих интересах и продолжают эти попытки, пока издержки их усилий не начинают превышать возможную выгоду от перемен. Таким образом, предварительное необходимое условие перемен в мировой политической системе состоит в «несоответствии существующей политической системы и распределении влияния между теми игроками, которые в наибольшей степени выиграют от ее изменения»^[12].

На сегодняшний день более глубоким стало также понимание гегемона и его функций в мировой системе. Во-первых, теория коллективных действий в применении к исследованию международных отношений привела к выводу, что роль гегемона в мировой системе может играть не только отдельная страна, но и группа стран^[13]. Роль гегемона может выполняться группой стран, достаточно небольшой для того, чтобы вклад каждой из них в общественное благо был обусловлен вкладом других участников^[14]. Во-вторых, со временем несколько изменились и акценты в понимании выполняемой гегемоном функции. Анализ изменений мировой финансовой системы^[15] и потоков мировой торговли в связи с переменами в политическом влиянии и экономической мощи держав-гегемонов^[16] показывает, что основное внимание в анализе мировой системы должно уделяться не столько объему влияния и экономической мощи гегемона, сколько его способности создавать благоприятные условия для производства востребованных мировой системой общественных благ или, как это теперь формулируется, инфраструктуры^[17] мировой экономики.

Центральным моментом в исследовании экономических методов проведения внешней политики является понятие «международные режимы» (International Regimes), которое развилось в самостоятельную концепцию и активно используется специалистами при анализе системы мирового управления. Важным является вопрос, какой механизм вносит предсказуемость и стабильность в международные отношения в отсутствии абсолютного гегемона. Таким цементирующим составом в международных отношениях являются режимы, которые «можно определить как наборы явных или неявных принципов, норм, правил и процедур принятия решений, к которым сходятся ожидания участников той или иной области международных отношений. Принципы являются верой в факты, причинную зависимость и моральные принципы. Нормы являются стандартами поведения, определенными в терминах прав и обязанностей. Правилами являются предписания и запрещения действий. Процедуры принятия решений – это преобладающие практики совершения и реализации коллективного выбора»^[18]. Режимы обладают значительной инерцией и продолжают существовать и «управлять» мировой политической и экономической системой еще долго после того, как обстоятельства изменились и центр силы, установивший режим, ослаб или перестал существовать: «После того, как режим установился, он начинает жить своей жизнью»^[19]. Режимы могут меняться, но для этого необходимо оказывать сильное давление в течение долгого времени – смена режимов напоминает геологические процессы и идет аналогично трудно и медленно.

Авторы данного исследования также твердо стоят на позициях школы структурного реализма^[20], которая рассматривает систему международных отношений как определенную структуру взаимодействия государств, преследующих свои интересы и добивающихся влияния. Политика национальных государств (nation states) на международной арене определяется как структурой международных отношений, так и внутренними факторами и интересами, действующими внутри государств. В этом контексте экономические интересы государств и влиятельных групп внутри них признаются важными и порой определяющими, но реализуются не самостоятельно, а через государственную внешнюю политику.

При анализе экономической составляющей внешней политики современных государств следует также иметь в виду теорию и практику целенаправленной трансформации зарубежных обществ и политических систем, проводимой Европейским Союзом экономическими методами (Political Conditionality) и Соединенными Штатами (Democratization). Эта политика основана на старом положении идеалистической школы изучения международных отношений о том, что характер политического режима определяет внешнеполитическое и внешнеэкономическое поведение государств. После окончания холодной войны европейцы и американцы пришли к выводу, что политические режимы можно менять и распространение собственной общественно-политической модели на другие государства наилучшим образом обеспечит политические и экономические интересы Запада в мире. Инструментом воздействия на зарубежные общества были выбраны экономическое сотрудничество и экономическая помощь. Расширение экономического сотрудничества и предоставление экономической помощи зарубежным странам обусловливаются требованиями по демократизации обществ этих стран. Результатом такой политики, по замыслу ее авторов, станет расширение международного режима, построенного на европейских правилах, нормах и процедурах^[21]. Подробнее эта тема рассматривается ниже, в разд. 2.5.2.

Суммируя изложенные выше положения, следует подчеркнуть несколько моментов, важных для анализа экономической составляющей внешней политики государств:

• существующая политико-экономическая система (режим) была создана Соединенными Штатами для обслуживания собственных интересов;

• сегодня существование этого режима основывается уже не на абсолютной гегемонии Соединенных Штатов, а на его поддержке широкой группой индустриально развитых стран;

• режим может быть изменен, но для этого необходимо тесное сотрудничество нескольких растущих в данный период держав и долгие целенаправленные усилия.

Режимы исторически менялись эволюционно, а не революционно, поэтому и сегодня следует ожидать постепенной медленной трансформации.