А. В. Белицкая
Комментарий к федеральному закону от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»
Анна Викторовна Белицкая – кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
А. В. Белицкая выпускница кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова 2008 года. В 2011 году окончила аспирантуру той же кафедры и успешно защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование».
Является автором монографии «Правовое регулирование государственно-частного партнерства» (М., 2012. 191 с.), около 40 статей в авторитетных юридических журналах, среди которых «Право и экономика», «Закон», «Законодательство», «Хозяйство и право», «Предпринимательское право» и др. по вопросам инвестиционного, энергетического, инновационного и иных аспектов предпринимательского права.
Преподает. Читает лекции и ведет семинарские занятия по предпринимательскому праву, в частности, спецкурс «Инвестиционное право», «Правовое регулирование недвижимости».
А. В. Белицкая сочетает научную и преподавательскую деятельность с практической и экспертной деятельностью. Имеет опыт работы в международной юридической фирме Клиффорд Чанс и крупных банках Банк ВТБ, Сбербанк России, государственной корпорации Внешэкономбанк.
Специалист в области инвестиционного и корпоративного права.
Предисловие
Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее – Закон) – акт крайне неоднозначный, в котором четко прослеживается политическая воля. В настоящем комментарии мы намеренно воздержимся от каких-либо политических оценок данного Закона с точки зрения национальных интересов и остановимся лишь на анализе правового режима, который предоставляется предпринимателю-инвестору – резиденту территории опережающего социально-экономического развития (далее – Резидент ТОСЭР).
Безусловно, такого рода территории не являются новым явлением ни для зарубежных стран, ни для отечественного правопорядка. Так, в мировой практике создание территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности под разными названиями и с разными целями имеет богатейшую историю начиная с 166 года, когда о. Делос (Греция) был объявлен зоной свободной торговли, где купцы освобождались от налогов, пошлин и некоторых административных обязанностей (позднее зоны свободной торговли стали создаваться в Риме, Китае, затем вдоль берегов Средиземного и Северного морей). Следующим видом таких территорий стала зона «порто-франко», которая предполагала ведение торговли с зарубежными государствами без уплаты таможенных пошлин (напр., Венеция, Марсель, Генуя). Режим «порто-франко» эволюционировал в XX веке в режим «свободных гаваней»[1] (Генуя, Марсель, Гамбург, Любек, Владивосток, Батуми и др.), в которые можно было ввозить иностранные товары без пошлин и без соблюдения таможенных формальностей, хранить их без ограничения срока, производить их обработку и осуществлять торговлю. Параллельно шло развитие экспортно-производственных зон, в которых создавались льготные условия не только для коммерческой, но и для иной предпринимательской деятельности, в т. ч. и производственной (Гонконг, Сингапур, Аден, Гамбург и др.). В XX веке появился новый тип территорий – технико-внедренческие зоны, которые предлагали специальные стимулы и привилегии иностранным инвесторам, тем самым обеспечивая свободное движение не только товаров, но и капиталов, и технологий. Первой такой зоной стал аэропорт Шэннон (Ирландия) в 1959 году. В настоящее время распространение получили зоны четвертого поколения интеграционного типа (сконцентрированы в Азии (в основном, Китае), Латинской Америке, Центральной и Восточной Европе), которые можно классифицировать по различным основаниям. В частности, по цели деятельности такие зоны делятся на промышленно-производственные зоны, зоны свободной торговли, экспортнообрабатывающие зоны, зоны ускоренного экономического развития, зоны технико-экономического развития, отраслевые зоны и др.[2]
В России современная история территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности начинается в 90-е годы ХХ века, когда путем принятия подзаконных нормативно-правовых актов отдельно по каждой территории были созданы первые свободные экономические зоны (далее – СЭЗ) («Выборг», «Даурия», «Кузбасс», «Находка», «Садко», «Сахалин», «Технополис Зеленоград», «Янтарь»), зоны свободной торговли или свободные таможенные зоны («Шереметьево», «Московский Франко-Порт», «Франко-Порт Терминал»). Позднее упоминание СЭЗ появилось в Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР»[3], в котором (ст. 41) были перечислены особенности правового режима деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ, в частности, упрощенный порядок регистрации предприятий, льготный налоговый режим, пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами, а также предоставление прав на долгосрочную аренду сроком до 70 лет с правом субаренды, особый таможенный режим, упрощенный порядок пересечения границы, въезда и выезда иностранных граждан. Затем норма о СЭЗ появилась в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[4](ст. 23), в котором указывалось на перспективы принятия федерального закона о СЭЗ. С 1996 по 1999 годы были приняты три таких федеральных закона: в отношении Особых экономических зон в Калининградской[5] и Магаданской[6] областях и Центра международного бизнеса «Ингушетия»[7], которые установили особые режимы предпринимательской и инвестиционной деятельности (налоговые льготы, применение режима свободной таможенной зоны, ускоренный и упрощенный порядок регистрации резидентов, договорный характер отношений в области привлечения инвестиций и др.) для своих резидентов.
С развитием инвестиционного законодательства появился общий Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[8](далее – Закон об ОЭЗ), который предусмотрел возможность создания четырех типов особых экономических зон (далее – ОЭЗ) для развития различных отраслей экономики: промышленно-производственной, туристско-рекреационной, технико-внедренческой и портовой.
Следующей попыткой законодателя создать территорию со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности был Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»»[9] (далее – Закон о Сколково), который, несмотря на наличие уже существующего инструмента для развития инноваций – ОЭЗ технико-внедренческого типа, предложил новый инструмент такого развития, а именно, инновационный центр, для которого были установлены свои уникальные правила функционирования вплоть до особенностей осуществления медицинской и образовательной деятельности на его территории.
Спустя год отдельным Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[10] (далее – Закон о ЗТР) была создана очередная форма территории со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности – зона территориального развития (далее – ЗТР), на этот раз для поднятия экономики отстающих регионов страны путем предоставления мер государственной поддержки резидентам.
С 1 января 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»[11] (далее – Закон о СЭЗ Крыма).
С 31 марта 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее – комментируемый Закон), установив особенности правового регулирования осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности на территории опережающего социально-экономического развития (далее – Территории, ТОСЭР).
С 12 октября 2015 г. вступает в силу Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»[12] (далее – Закон о СП Владивосток), который создает первый в современной России свободный порт – свободный порт Владивосток (далее – СП Владивосток), отметим, при наличии существующего механизма портовой СЭЗ.
В целом уже не вызывает такого удивления тот факт, что отвергая возможность использования действующих механизмов, в 2014 году законодатель создает сразу две, а в 2015 году еще одну новую форму особых территорий (СЭЗ Крыма, ТОСЭР, СП Владивосток). Все три территории, как и ЗТР, относятся к территориям ускоренного социально-экономического развития и имеют похожие правовые режимы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Комментируемый Закон мы намеренно детально сравниваем с Законом об ОЭЗ, Законом о Сколково, Законом о ЗТР, а также Законом о СЭЗ Крыма и Законом о СП Владивосток, пытаясь найти логику законодателя, который решил вместо работающих или не совсем работающих механизмов уже существующих территорий с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности предложить механизм с новым названием. Суть этого нового механизма сводится все к тем же целям привлечения инвестиций и созданию дополнительных рабочих мест, которые предлагается достичь с использованием того же арсенала средств государственного регулирования. Между тем, уникальность территории Дальнего Востока и ее общественная значимость подчеркивается путем принятия специального закона, индивидуализированного под нужды конкретного региона.
Отметим, что комментируемый Закон мы рассматриваем во взаимосвязи с Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. № 380-ФЗ «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»»[13] (далее – Закон о внесении изменений в НК РФ) и Федеральным законом Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»»[14] (далее Закон о внесении изменений в ТК РФ и другие акты). Поправки, внесенные в НК РФ, вступили в силу с 1 января 2015 г. Поправки, касающиеся остальных нормативно-правовых актов (за исключением отдельных положений), вступили в силу 31 марта 2015 г.
Как указывается в Пояснительной записке к законопроекту, в целях создания и обеспечения конкурентных условий деятельности территорий учитывается международный опыт наиболее успешных аналогичных территорий в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, таких как Южная Корея, Китай, Сингапур. В настоящем комментарии мы также затронем зарубежный опыт функционирования территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Комментируемая статья к предмету регулирования Закона относит правовой режим ТОСЭР в Российской Федерации, а также меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких Территориях.
Классическое определение правового режима предложено С. С. Алексеевым, который понимает под ним порядок регулирования, выраженный в многообразном комплексе правовых средств, характеризующихся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования[15]. Категория «правовой режим», с точки зрения содержания, основывается на общих принципах права, устанавливается только при определенных условиях (среде) и всегда преследует благоприятную цель[16].
Правовой режим ТОСЭР представляет собой установленный в границах Территории благоприятный режим осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, выраженный, в частности, в налоговых льготах, особых таможенных процедурах, льготах по аренде земли и др. Установление особого правового режима характерно для всех подобных территорий ОЭЗ, ЗТР, Сколково, СЭЗ Крыма, СП Владивосток.
Государственная поддержка является специфической формой государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности и может осуществляться посредством правовых, экономических и организационных форм. Государственная поддержка осуществляется в отношении как конкретных направлений или видов предпринимательской деятельности (напр., осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности на Территории), так и определенных субъектов такой деятельности (напр., резидентов ТОСЭР). Разумеется, такое деление является условным, т. к., в конечном счете, государство должно стимулировать деловую активность предпринимательства. Цель государственной поддержки – создание благоприятных правовых, организационных и экономических условий для развития предпринимательской деятельности и создания благоприятного инвестиционного климата.
С. Н. Шишкин выделяет прямые и косвенные формы государственной поддержки. Прямые формы государственной поддержки устанавливаются в отношении конкретных видов и субъектов предпринимательской деятельности. Косвенные формы государственной поддержки оказывают опосредованное влияние на конкретные виды предпринимательской деятельности[17]. Государственная поддержка резидентов ТОСЭР является прямой формой государственной поддержки и характерна также для регулирования ЗТР и СП Владивосток. Однако в рамках регулирования ТОСЭР можно выявить также косвенные формы государственной поддержки, которые, в частности, выражаются в создании инфраструктуры территории за счет бюджетных средств. Само по себе создание льготных правовых режимов в виде особых территорий является косвенной формой государственной поддержки экономики страны в целом.
В комментарии к настоящей статье определим также место комментируемого Закона в системе нормативно-правовых актов России по отраслевой принадлежности. Комментируемый Закон является специальным актом инвестиционного законодательства, т. к., прежде всего, имеет целью создание более благоприятных, чем на остальной территории государства, условий привлечения на Территорию инвестиций как отечественного, так и иностранного происхождения. Следовательно, данный законодательный акт относится к отрасли предпринимательского законодательства и должен быть рассмотрен в рамках предпринимательского права, которое является комплексной отраслью права. Нормы земельного и лесного законодательства, а также законодательства о градостроительной деятельности, которые содержатся в комментируемом Законе, также могут быть рассмотрены как часть правового режима осуществления предпринимательской деятельности на Территории, и, следовательно, их анализ в рамках предпринимательского права представляется обоснованным.
Комментируемый Закон, как и любой акт инвестиционного законодательства, включает в себя нормы как частного, так и публичного права, что является характерной чертой отрасли предпринимательского права, между тем, по сравнению с иными законами, регулирующими территории со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности, комментируемый Закон имеет более публичный уклон, нежели частный. В частности, нормы, регламентирующие градостроительную деятельность, земельные и лесные отношения, нормы, касающиеся организации здравоохранения и образования на Территории, занимают значительную часть комментируемого Закона, тогда как регулированию частной деятельности резидента уделено не так много внимания. Более публичный уклон комментируемого Закона можно объяснить целями, которые были постелены законодателем – создание локомотива развития экономики страны.
